Commune (France)
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En France, la commune est, parmi les divisions administratives du territoire, la plus petite[1]. Une commune correspond généralement au territoire d’une partie d'une ville[2], d'une ville entière (auquel cas elle est confondue avec l'unité urbaine), d'un regroupement de villes, d’un village ou regroupement de villages. Sa superficie et sa population peuvent varier considérablement (la plus peuplée, Paris, compte plus de deux millions d’habitants, la moins peuplée un habitant (voir infra).

La commune est une collectivité territoriale[3]. Ses organes sont le conseil municipal, le maire et, le cas échéant, un ou plusieurs adjoints.

La commune n'est pas une circonscription territoriale des services déconcentrés des administrations civiles de l'État.

Au 1er janvier 2011, la France comptait 36 782 communes, dont 36 568 en France métropolitaine[4], 112 dans les départements d'outre-mer[5], 69 dans les collectivités d'outre-mer[6] et 33 en Nouvelle-Calédonie[7].

Au 1er janvier 2011, en France métropolitaine et dans départements d'outre-mer, 35 041 communes étaient membres d'un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) dit à fiscalité propre : 424 étaient membres d'une communauté urbaine (CU) ; 3290, d'une communauté d'agglomération (CA) ; 31298, d'une des communauté de communes (CC) ; et 29, d'un syndicat d'agglomération nouvelle (SAN)[8].

Il existe des territoires sans population permanente, comme les terres australes et antarctiques françaises et l'île de Clipperton, non divisés en communes.

Ils existe six communes dites « mortes pour la France »[9], sans habitant, et dont le maire est nommé par le préfet de département.

Il existe, en outre, des communes déléguées.

Sommaire

Histoire

Sous l’Ancien Régime

Paroisses

Avant la Révolution il n’existait pas de commune et le premier niveau d’administration était la paroisse. Il y avait plus de 60 000 agglomérations d'habitants de toutes tailles mais moins de 30 000 paroisses dans le royaume. En campagne, une paroisse se composait principalement de l’église, des maisons autour (le bourg voire le village) et des terres agricoles qui y étaient rattachées. C'est au XIXe siècle, avant 1850 que le nombre des paroisses a culminé, du fait de la création d'un grand nombre d'églises (et d'érection en paroisses de nombreuses succursales) à cette époque de forte densité rurale.

Ce nombre résulte du fait qu’au milieu du XIXe siècle, juste avant la révolution industrielle, la France, avec 25 millions d’habitants, était le pays le plus peuplé d’Europe, le Royaume-Uni n'en comptant que 6 millions. Les rois de France s’enorgueillissaient de régner sur «  le Royaume aux 100 000 clochers.  »

Ces paroisses ne disposaient pas des compétences des communes actuelles. Généralement, un comité des bâtiments constitué de villageois, « le conseil de fabrique », s’occupait des biens immobiliers de la paroisse tels que l’église, le cimetière et les domaines de l’église. En l'absence de toute administration moderne, son rôle social était fondamental : prise en charge de l’aide aux indigents, administration des hôpitaux et des écoles. En 1539, l’édit de Villers-Cotterêts promulgué par François Ier donna au prêtre la charge de tenir le registre des baptêmes, des mariages et des enterrements, fonction amoindrie seulement en 1792, lorsque fut institué le mariage civil. Hormis ces obligations, les paroisses s’organisaient de façon informelle. Les villageois se réunissaient pour prendre des décisions concernant la communauté, par exemple, l’usage des terres agricoles. Face à ces structures pas toujours formelles ni partout permanentes, en de nombreux endroits le seigneur local gérait les affaires. Il collectait les taxes, décidait des corvées, choisissait les terres à exploiter et fixait la part de récoltes qui lui reviendrait.

Villes franches

Il existait d’autre part des villes franches tenant leurs statuts d’autonomie du roi, du comte ou du duc local. Ainsi la ville de Toulouse tenait sa charte des comtes de Toulouse. Les villes étaient constituées de plusieurs paroisses (plusieurs centaines pour Paris) et étaient généralement entourées de remparts. Elles ont obtenu leur émancipation du pouvoir féodal vers les XIIe et XIIIe siècles. Elles se sont alors dotées de structures municipales et d'une administration ce qui leur a donné une ressemblance avec les communes instituées par la Révolution. Il y avait toutefois deux différences : la municipalité n’était pas élue démocratiquement et était généralement dirigée par de riches familles bourgeoises qui ont été ensuite anoblies. Il convient donc de parler d’oligarchie plutôt que de démocratie communale. Les chartes communales n'étaient pas homogènes, chaque ville ayant la sienne et son organisation.

Dans le Nord, les villes étaient généralement administrées par des échevins (du francique skapin) (terme germanique désignant un juge) alors qu'au Sud elles étaient administrées par des consuls (en lien direct avec l’Antiquité romaine). Bordeaux était gouverné par des jurats (étymologiquement des « jurés ») et Toulouse par des capitouls (membres du chapitre). Il n’y avait pas de maire au sens actuel. Tous les échevins ou tous les capitouls étaient égaux et décidaient de manière collégiale. Toutefois, sur certains sujets, un échevin ou un consul prenait le pas et devenait une sorte de maire sans avoir l'autorité et les pouvoirs exécutifs d'un maire actuel. Ils étaient appelés « prévôt des marchands » à Paris et à Lyon, maire à Marseille, Bordeaux, Rouen, Orléans, Bayonne et dans beaucoup de villes. À Lille on parlait du mayeur, du premier capitoul à Toulouse, du viguier à Montpellier, du premier consul dans nombre de villes du sud, du prêteur royal à Strasbourg, du maître échevin à Metz, du maire royal à Nancy ou du prévôt à Valenciennes.

La Révolution française

L’après-midi du 14 juillet 1789, après la Prise de la Bastille, le prévôt des marchands de Paris Jacques de Flesselles était fusillé par la foule sur les marches de l’Hôtel de Ville. Au Moyen Âge les prévôts des marchands symbolisaient l’indépendance de Paris et allèrent jusqu’à s’opposer au roi Charles V et le roi de France supprima la fonction, ensuite rétablie sous une forme totalement contrôlée par le pouvoir royal. Les prévôts des marchands n’apparaissaient plus que comme représentation locale de la monarchie et non comme une émanation de la volonté populaire.

Après cet évènement une « Commune de Paris » a été immédiatement mise en place pour remplacer l’ancienne organisation de Paris datant du Moyen Âge. Pour protéger la ville de toute manœuvre contre-révolutionnaire on créa une garde municipale. Plusieurs autres villes suivirent rapidement cet exemple comme de nombreuses communes. Le 14 décembre 1789, l’Assemblée nationale votait une loi créant les communes désignées comme la plus petite division administrative en France et c’est ainsi qu'étaient officialisées des entités crées ex nihilo et autoproclamées.

La décision de l’Assemblée nationale était révolutionnaire car, en plus de transformer les chartes des cités et des bourgades, elle a érigé en communes toutes les paroisses. Les révolutionnaires, imprégnés d’idées cartésiennes et de la philosophie des Lumières, souhaitaient rompre avec le passé et bâtir une société nouvelle où chacun serait égal et où la raison primerait la tradition et le passé. Aussi ont-ils prévu des divisions administratives identiques dans le pays. Le territoire a été divisé en départements divisés en districts, cantons et communes. Toutes ces communes avaient le même statut avec un conseil municipal élu par les habitants et un maire. Une maison commune, la mairie, devait être construite pour accueillir les réunions du conseil et l’administration municipale. Des membres de l’Assemblée nationale étaient opposés à une telle fragmentation du pays mais la proposition de Mirabeau l’emporta : une commune pour chaque paroisse.

Le 20 septembre 1792, le registre des naissances, des mariages et des décès tenu par le curé de la paroisse devenait de la responsabilité d'un officier public élu. Un mariage civil était institué et célébré dans les mairies ; la cérémonie n’était pas très différente de celle célébrée à l’église, la phrase « Au nom de la loi, je vous déclare unis par les liens du mariage » remplaçait celle du prêtre (« Au nom de Dieu, je vous déclare unis par les liens du mariage »). Les prêtres devaient remettre à la mairie leurs registres des baptêmes, des mariages et des enterrements. Ce recul de prérogatives de l’Église n'était pas bien accepté partout et, à l’ouest et au centre du pays, des prêtres étaient relativement réfractaires.

Le terme « commune », au sens de l’administration territoriale actuelle, a été imposé par le décret de la Convention nationale du 10 brumaire an II (31 octobre 1793) : « La Convention nationale, sur la proposition d’un membre, décrète que toutes les dénominations de ville, bourg ou village sont supprimées et que celle de commune leur est substituée ».

Sous le directoire, il existait des « municipalités de canton » et, dans les grandes villes, trois administrations municipales ou plus. Napoléon Bonaparte stabilisait les structures administratives, notamment avec la loi du 28 pluviôse an VIII et réussissait à les faire accepter. Les membres du conseil municipal étaient alors élus au suffrage censitaire. Le maire était nommé par le pouvoir central pour les communes les plus peuplées et par le préfet pour les autres.

Après la Révolution

Les jacobins craignaient les pouvoirs locaux qu'ils considéraient comme des forces conservatrices et contre-révolutionnaires et ils ont donc toujours limité leur autonomie et ont systématiquement favorisé le pouvoir central.

Des changements importants ont eu lieu en 1831, avec un retour au principe d’élection du conseil, et en 1837, avec la reconnaissance de la capacité légale. La fondamentale loi municipale du 5 avril 1884 prévoyait que le conseil serait élu au suffrage universel direct, qu'il siègerait à la mairie et serait présidé par le maire désigné en son sein. C'était la fin de constantes modifications de statut opérées par les différents régimes en place depuis la Révolution française, mais surtout le début de l'autonomie promise par les républicains sous l'Empire.

La Révolution avait créé 41 000 communes sur un territoire comparable à celui de la France actuelle (Savoie, Haute-Savoie et Alpes-Maritimes incluses). Ce nombre était inférieur à celui des 60 000 paroisses de l’Ancien Régime. Les villes, divisées en plusieurs paroisses, formèrent une seule commune et les très petites paroisses des campagnes furent intégrées dans une commune plus grande. Ce nombre était très important comparé aux autres pays sauf peut-être à l’Empire de Chine où cependant seul le comté disposait d’une administration permanente.

Depuis lors, malgré la révolution industrielle, deux guerres mondiales et un considérable exode rural, les divisions administratives françaises ont peu évolué. Aujourd’hui, 90% des communes et des départements ont les mêmes limites que celles décidées à la Révolution. Aussi, des communes rurales jadis fort peuplées ont aujourd’hui une faible population et, par ailleurs, des bourgs et des villes se sont fort développés et leur aire urbaine s’étend très loin de leurs limites initiales. Le principal exemple est Paris dont l’aire urbaine recouvre 396 communes.

Le territoire des municipalités fut arpenté à partir des années 1800 (cœur du Bassin parisien tout d'abord), pour se terminer en Corse après 1850. Cette opération permit de dresser un cadastre fiable et faisant foi auprès de tous les intervenants dans les échanges fonciers. Les rectifications territoriales furent nombreuses jusqu'au milieu du XIXe siècle, puis se raréfièrent.

Jusqu'en 1870, le pouvoir politique supprime les plus petites communes de chaque département, pour peu qu'elles baissent sensiblement en population. Puis les grands travaux d'urbanisme réalisés par le Second Empire décident celui-ci à faire absorber les faubourgs par les villes connaissant une forte croissance démographique. Ainsi Paris voit-il ses limites adaptées à son extension, par absorption de 14 communes ou portions de commune en 1859 ; Lyon en absorbe trois en 1852 ; Lille, dénoncée dès avant 1850 comme un mouroir de la nouvelle industrie, quadruple sa superficie en absorbant quatre communes en 1858. D'autres, moins grandes, connaissent le même mouvement ; par exemple, Le Mans triple sa superficie en en absorbant cinq entre 1855 et 1865.

Depuis, la loi municipale de 1884 a rendu la fierté d'être et l'autonomie aux municipalités. Le ministère de l'Intérieur a continué à créer quelques communes, notamment littorales, mais n'a plus osé en supprimer. Or, de la guerre au recensement de 1975, la France connut le plus fort exode rural de son histoire. La conscience émergea qu'il fallait remédier à un tissu communal par trop dépeuplé et à fiscalité par ce fait incapable de pourvoir partout aux besoins des communes sans les subsides de l’État. La velléité d'y remédier par la loi, devant le refus d'aucune commune de se fondre avec une commune plus grande et viable, se concrétisa néanmoins en 1971, quand le ministre Raymond Marcellin demanda à chaque préfet de dresser un plan de fusions dans le cadre départemental. Malheureusement, sans plan d'ensemble, les préfets agirent très différemment d'un département à l'autre ; ici ils proposèrent aux communes de vastes fusions ne concernant qu'une partie des communes dépeuplées mais en espérant que l'exemple serait suivi par d'autres (Est surtout) ; là ils proposèrent des plans modestes mais partiels et non systématiques (Ouest surtout) ; ailleurs enfin, ils n'osèrent pas toucher à quoi que ce soit alors même qu'ils administraient des départements à multiples communes inférieures à 50 habitants. Les communes refusèrent la majorité des propositions. Seulement 1316 communes disparurent entre 1968 et 1975. Depuis cette date, trois cents d'entre elles ont réussi à retrouver leur indépendance. Si bien que la France est passée de 41 000 communes sous la Révolution à 37 963 en 1921 et à 36 568 en 2004 (France métropolitaine).

Alors que de nombreux pays d’Europe, autant dans un but de simplification que dans un but d'adaptation à la fois du territoire et de la fiscalité locale au monde contemporain, ont réduit de façon draconienne le nombre de leurs communes. Ainsi l’Allemagne de l'Ouest a réduit le nombre de ses Gemeinden de 24 400 à 8 400 au cours des années 1970. L’Allemagne réunifiée n’en compte que 12 291 pour une population un tiers plus élevée et une superficie un tiers plus petite. De même, la fusion de communes en Belgique a réduit le nombre de 2 359 à 596 en 1975. L’Italie en a 8 101 pour une population comparable et une superficie d'un peu plus de la moitié de celle de la France. En Europe, seule la Suisse a gardé une organisation communale semblable mais un important mouvement de concentration a commencé récemment. Pour apprécier l’écart entre la France et les autres pays européens on peut faire les comparaisons suivantes :

  • l’Union européenne en 2004 : 75 000 communes, dont France : 36 568 (soit 49 % du total pour 16 % de la population et 14 % de la superficie).
  • les États-Unis d’Amérique : 35 937 communes pour un territoire 14 fois plus grand et une population cinq fois plus importante (mais attention : les municipalités américaines ne recouvrent pas la totalité du territoire et ne regroupent pas la totalité de la population parce qu'elles résultent d'une création volontaire et démocratiquement décidée).

La France reste donc et de loin le pays ayant le plus grand nombre de communes en Europe.

Rôle et administration

Les communes françaises existent depuis la Révolution. Elles constituent une des collectivités territoriales dont l'existence est garantie par la Constitution de la Ve république et représentent le premier niveau d'administration territoriale. Leur nom est fixé par l'État et tout changement procède d'un décret en Conseil d'État[10].

Malgré les disparités de population et de superficie entre les communes, toutes ont la même structure administrative et les mêmes compétences légales (à l’exception de Paris, Lyon et Marseille régies par la loi PLM). Les communes d’Alsace-Moselle ont des spécificités juridiques héritées de la période 1871-1919, lorsque l’Alsace et la Moselle étaient allemandes. Les communes des départements de la petite couronne ont également des règles particulières, notamment en ce qui concerne la police administrative.

Une commune est administrée par un conseil municipal dont les membres sont élus au suffrage universel (suffrage direct) pour six ans. Le conseil élit en son sein un maire chargé de préparer et d’appliquer les décisions du conseil, et qui dispose de compétences propres. Le maire est assisté d'un ou de plusieurs adjoints, qui peuvent recevoir des délégations.

Le nombre de conseillers municipaux est fonction de la population de la commune, le minimum étant de 9[11]. Les séances du conseil sont publiques mais seuls les élus peuvent s’exprimer.

Une commune est une collectivité territoriale, une personne morale de droit public et dispose d’un budget constitué pour l’essentiel des transferts de l’État (dotation globale de fonctionnement notamment) et des impôts directs locaux : taxes foncières (portant sur les propriétés), d’habitation et professionnelles (acquittées par les artisans, les commerçants et les entreprises) ; elle s’occupe de l’administration locale (gestion de l'eau, des permis de construire, etc.). En tant que représentant de l’État dans la commune, le maire a la charge des actes d’état civil (naissance, mariage, divorce, décès...) et dispose d’un pouvoir de police (sauf à Paris où la compétence relève du préfet de police, sous l’autorité du gouvernement.

Les décisions des conseils municipaux et des maires peuvent être contestées devant le tribunal administratif.

Les trois communes les plus peuplées (Paris, Marseille et Lyon) sont divisées en arrondissements municipaux (rien à voir avec les arrondissements départementaux, une autre division administrative française) mais leurs compétences sont réduites (ils n’ont pas de budget propre, par exemple).

Les compétences des communes sont essentiellement régies par les parties législative et réglementaire du Code général des collectivités territoriales (CGCT)[12].

Il y a en France environ 500 000 conseillers municipaux (maires inclus), certains étant de grands électeurs élisant les sénateurs.

Statistiques

Nombre de communes

Carte de la France Métropolitaine découpée en communes (agrandir)

Au 1er mars 2008, la France comptait 36 783 communes[13] réparties de la manière suivante :

Ce nombre est nettement plus élevé que dans la plupart des pays européens : l’Allemagne compte environ 13 000 communes, l’Espagne et l’Italie environ 8 000 ; la Belgique possède 589 communes, le Royaume-Uni compte 9946 civil parishes qui regroupent 35% de la population, et environ 900 towns. À elle seule, la France représentait la moitié de la totalité des communes européennes[15] jusqu'à l'adhésion de dix nouveaux membres au 1er janvier 2004.

Contrairement à d’autres pays dont certaines parties peuvent être directement administrées par une division d’ordre supérieure (comme les États-Unis), la totalité du territoire de la République française est découpé en communes à l’exception de :

La liste suivante récapitule le nombre de communes par département ou communauté d’outre-mer. De façon générale, les départements du nord et à l’est de la France comptent plus de communes que ceux du Sud et de l’Ouest. Les départements et communautés d’outre-mer sont moins divisés qu'en France métropolitaine. Paris et les départements de petite couronne, du fait de leur petite taille, en comptent beaucoup moins.

Carte du nombre de communes par département

Évolution

Évolution du nombre
de communes françaises
en métropole + DOM-ROM[13]
au 1er
janvier
en
métropole
dans les
DOM-ROM
au
total
1999 36 565 114 36 679
2000 36 566 +1 114 36 680
2001 36 563 -3 114 36 677
2002 36 565 +2 114 36 679
2003 36 564 -1 114 36 678
2004 36 568 +4 114 36 682
2005 36 570 +2 114 36 684
2006 36 571 +1 114 36 685
2007 36 569 -2 112 36 681
2008[16] 36 569 = 112 36 681

Le nombre total de communes en France n’est pas fixe et continue à évoluer, soit à la hausse par fractionnement de communes existantes, soit à la baisse par fusion de communes.

Depuis le 1er janvier 2006 :

Changement de département

La commune de Han-devant-Pierrepont était jusqu’en 1997 rattachée au département de la Meuse, elle fait désormais partie de celui de Meurthe-et-Moselle[29].

La commune de Locunolé était jusqu'en 1857 rattachée au département du Morbihan, elle fait désormais partie de celui du Finistère.

Population

Données basées sur le recensement de 2007, population sans doubles comptes, sauf précisions.

La population médiane des communes de France métropolitaine est de 411 habitants (à titre de comparaison, la population médiane des communes belges est de 11 265 habitants, des communes italiennes de 2 343 habitants et d’Espagne de 5 505 habitants). La population moyenne est de 1 722 habitants.

En 1999, en France métropolitaine, 31 927 communes ont moins de 2 000 habitants (regroupant 25,3% de la population totale), 3 764 entre 2 000 et 10 000 habitants (25,5%), 762 entre 10 000 et 50 000 habitants (25,3%), 102 entre 50 000 et 200 000 habitants (14,4%), 11 plus de 200 000 habitants (8,9%). Par ailleurs, plus de 10 000 communes ont moins de 200 habitants.

La commune de France métropolitaine la plus peuplée est Paris (2 181 374 habitants). La plus densément peuplée est Levallois-Perret (Hauts-de-Seine, 26 079 hab/km²). L'unité urbaine (c’est-à-dire une commune comportant une zone de plus de 2 000 habitants où aucune habitation n’est séparée de la plus proche de plus de 200 mètres) la moins densément peuplée est Saintes-Maries-de-la-Mer (Bouches-du-Rhône, 6 hab/km²).

Six communes totalement dévastées après la bataille de Verdun en 1916 ne furent jamais reconstruites et ne comptent aucun habitant : Beaumont-en-Verdunois, Bezonvaux, Cumières-le-Mort-Homme, Fleury-devant-Douaumont, Haumont-près-Samogneux et Louvemont-Côte-du-Poivre. Qualifiées de communes « mortes pour la France », chacune est administrée par un conseil municipal de trois membres nommés par le préfet de la Meuse (voir Villages français détruits durant la Première Guerre mondiale).

Mis à part ces six communes, Rochefourchat (Drôme) compte un seul habitant, Majastres (Alpes-de-Haute-Provence) et Ornes (Meuse) deux, Leménil-Mitry (Meurthe-et-Moselle) trois et Aulan (Drôme) quatre.

Le tableau suivant indique les communes françaises de plus de 200 000 habitants, classées par population décroissante selon la population légale 2011 basée sur les données de 2008[30] :

Commune Population (2008)
1 Paris 2 211 297
2 Marseille 851 420
3 Lyon 474 946
4 Toulouse 439 553
5 Nice 344 875
6 Nantes 283 288
7 Strasbourg 272 116
8 Montpellier 252 998
9 Bordeaux 235 891
10 Lille 225 784
11 Rennes 206 655

Communes et énergie

Les communes, à travers l'aménagement du territoire, l'éclairage public, et leurs incitations à mieux construire, se déplacer et consommer ont un rôle important en matière de gestion et économie de l'énergie. En France, dans les années 2000, les bâtiments que les communes doivent entretenir, chauffer, éclairer etc. représentent 75% de la consommation d’énergie des communes (21 milliards de Kwh en 2005). L’éclairage public et la signalisation viennent juste derrière.

4% (en moyenne) du budget de fonctionnement des communes sont des dépenses en gaz, fuel et électricité.

En 2005[31]1,5 milliard d’euros ont été dépensés pour éclairer (éclairage public principalement), chauffer et alimenter les matériels électriques du patrimoine communal, c'est 26% de plus qu'en 2000, alors que l’accroissement des consommations s’élevait à 7,3%.

L'éclairage public et les véhicules des collectivités (dont intercommunalités, départements et régions) ont nécessité environ 50 €/an par habitant. En 2009, le parc bâti devant être entretenu par les collectivités était de plus de 280 millions de m² [32], avec une forte prépondérance des bâtiments scolaires au sein de ce patrimoine. Ces derniers comptent pour 149,2 millions de m² (53% du parc des collectivités), alors que les équipements de sports, loisirs et culture comptent pour 16% et ceux de l’action sociale pour 13% [32]. Les locaux (bureaux, salles de mairies, etc.) même des collectivités ne comptent que pour 10 %[32]. Par contre en termes de consommation d'énergie par mètre carré, ce sont les équipements sportifs, culturels et de loisirs (308 kWh/m², soit 28 %) et les maisons de retraite (242 kWh/m², soit 22% du total des dépenses énergétique des collectivités) qui consomment le plus, devant les bâtiments scolaire (145 kWh/m²13%), les bureaux des collectivités (193 kWh/m²17%) et l'action sociale (227 kWh/m²20 %)[32]. Les communes jouent en outre un rôle d'exemple pour les habitants.

Elles doivent décliner à leur échelle au Facteur 4 (réduction par 4 des émissions de gaz à effet de serre avant 2050) et à l'objectif intermédiaire de la loi Grenelle I du « 3 fois 20 » :

  1. - 20% d'émissions de CO2 (rapport à 1990 et avant 2020)
  2. 20% d’économies d’énergie
  3. 20% d’énergies renouvelables.

Divers

Superficie

  • La taille moyenne d’une commune de France métropolitaine est de 14,88 km2. La taille médiane des communes de France métropolitaine n’est que de 10,73 km², à cause du nombre élevé de communes de faible superficie (là encore, la France fait figure d’exception en Europe : en Allemagne, la taille médiane des communes de la plupart des Länder est supérieure à 15 km2, en Italie elle est de 22 km2, en Espagne 35 km2, en Belgique 40 km2). Plus de 15 000 communes s’étendent sur 2,5 à 10 km2.
  • Dans les départements d’outre-mer, les communes sont généralement plus grandes qu’en France métropolitaine et peuvent regrouper des villages relativement distants.
  • La commune la plus étendue est Maripasoula (Guyane, 5 545 habitants) avec 18 360 km². Sur le territoire métropolitain, Arles (758,93 km²) et les Saintes-Maries-de-la-Mer (374,45 km²), toutes les deux dans les Bouches-du-Rhône, sont les deux communes les plus étendues.
  • La plus petite commune est Castelmoron-d'Albret (Gironde, 62 habitants) avec 0,0376 km². Plessix-Balisson (0,08 km², Côtes-d'Armor, 83 habitants, entièrement enclavée dans Ploubalay) et Vaudherland (0,09 km², Val-d'Oise, 88 habitants) sont les deux autres communes les plus petites.

Extrêmes géographiques

Nom

Panneau indiquant la sortie de la commune d’Y

Les communes françaises possédant le nom le plus long sont Saint-Remy-en-Bouzemont-Saint-Genest-et-Isson (Marne, 592 habitants, 45 signes), Saint-Germain-de-Tallevende-la-Lande-Vaumont (Calvados, 1 731 habitants, 44 signes) et Beaujeu-Saint-Vallier-Pierrejux-et-Quitteur (Haute-Saône, 739 habitants, 43 signes) et possèdent toutes les trois 38 lettres. Si l'on ne prend que les noms formé d'un seul tenant, les communes au nom les plus long sont Niederschaeffolsheim et Mittelschaeffolsheim avec 20 lettres (les deux sont situées dans le Bas-Rhin).

La commune française avec le nom le plus court est Y (Somme, 89 habitants). 15 communes possèdent un nom de deux lettres (Ay, , By, Eu, Fa, Gy, , Oz, Py, Ri, Ry, Sy, Ur, Us et Uz).

La première commune par ordre alphabétique est Aast (Pyrénées-Atlantiques, 190 habitants). La dernière commune par ordre alphabétique est Zuytpeene (Nord, 469 habitants).

Il y a 3 927 communes qui commencent par « Saint » (10,7 % des communes françaises), y compris Le Saint. Le « Saint » le plus courant est Saint-Martin (222 communes), suivi de Saint-Jean (170 communes) et Saint-Pierre (155 communes). 471 autres communes possèdent le terme « Saint » à l’intérieur de leur nom. Seulement 4 préfectures (dont 1 d'outre-mer) commencent par « Saint » : Saint-Brieuc, Saint-Étienne, Saint-Lô, Saint-Denis.

Il y a 334 communes qui commencent par « Sainte » (0,9 % des communes françaises), y compris Saintes[34]. La sainte la plus courante est Sainte-Marie (40 communes, y compris Saintes-Maries-de-la-Mer), suivie de Sainte-Colombe (27 communes) et Sainte-Croix (25 communes). 62 autres communes possèdent le terme « Sainte » à l’intérieur de leur nom.

Les noms des communes sont généralement d’origine française ou ont été francisés (comme Toulouse de l’occitan Tolosa, Strasbourg de l’alsacien Strossburi ou Perpignan du catalan Perpinyà). Certaines communes conservent cependant le nom de leur langue d’origine, comme par exemple :

La plupart des communes corses portent un nom officiel italianisé à l’époque des dominations génoises et pisanes.

communes jumelles: certaines communes sont voisines avec leurs (presque) homonymes séparées par les vissicitudes de l'histoire.

Communes insulaires

Parmi les communes entièrement situées sur une ou plusieurs îles situées en mer, on peut citer :

Il existe également des communes situées sur des îles fluviales, comme par exemple L'Île-Saint-Denis ou Béhuard.

Communes de France avec des enclaves

Intercommunalité

Article détaillé : Intercommunalité en France.

Évolution historique

Le terme « intercommunalité » désigne différentes formes de coopération entre les communes. Ce type de coopération est apparu dès le XIXe siècle avec la loi du 22 mars 1890 qui régit les associations intercommunales. De très nombreux syndicats de communes ont été créés pendant toute la durée du XXe siècle, notamment afin de gérer des activités à une échelle plus large que celle de la Commune. C'est ainsi que, dès les années 1920, la banlieue parisienne s'est dotée de grandes structures telles que le Syndicat des communes de la banlieue pour l’électricité (devenu le SIPPEREC en 1924), chargé d'assurer la distribution de l'électricité dans ces communes, ou le Syndicat des eaux d'Île-de-France en 1923, qui produit et distribue, en gestion déléguée, l'eau potable aux habitants.

Toutefois, le gouvernement a noté, à la fin des années 1960, que la France était le pays d'Europe qui comptait le plus grand nombre de communes, dont l’immense majorité avait moins de 2 000 habitants, le nombre de petites communes croissant d'ailleurs avec l'exode rural. C’est pourquoi le gouvernement a décidé de réduire le nombre de communes par un mécanisme de fusion. Instauré lors de la loi du 16 juillet 1971, dite « loi Marcellin »[35], ce mécanisme devait donner naissance à une commune nouvelle et unique regroupant les communes fusionnées ou bien il confèrait aux communes fusionnées les statuts de, respectivement, chef-lieu ou commune associée. Dans la dynamique de cette loi, il avait été envisagé environ 3 500 fusions regroupant 10 000 communes.

Cette loi fut un échec, puisqu'en 2009, le nombre de communes effectivement fusionnées n'était que 1100 :

Nombre de communes fusionnées[36]
Années Nombre de fusions prononcées Nombre de communes supprimées par fusion (A) Nombre de dé-fusions Nombre de communes créées par dé-fusions (B) Communes réellement supprimées (A-B)
1971-1995 912 1308 151 211 1097
1996-1999 16 19 11 11 8
2000-2009 15 16 18 21 -5
Total 1971-2009 943 1343 180 243 1100

Les petites communes préfèrent en effet conserver leurs prérogatives quitte à les confier à des établissements publics de coopération intercommunale, à des sociétés d’économie mixte ou à des associations.

Néanmoins sont créés à partir de 1966, et de manière ressentie comme autoritaire, les communautés urbaines et les districts. Ces structures restent peu nombreuses, et ces structures intercommunales intégrées ne sont que moins de 250 en 1992, année où est créée par la loi du 6 février 1992 relative à l’administration territoriale de la République la communauté de communes[37].

Le développement de l’intercommunalité a été relancé par la Loi relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale du 12 juillet 1999, dite « loi Chevènement »[38]. Désormais, les principales structures intercommunales sont les communautés urbaines, communautés d’agglomération et communautés de communes, financées par une fiscalité propre.

Cette loi a connu un grand succès, et de très nombreuses communautés de communes ou communautés d'agglomération ont depuis été créées.

Dans ce cadre, la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales[39] se fixe comme objectif d'achever et de rationaliser la carte intercommunale afin de parvenir à une couverture intégrale du territoire par des intercommunalités à fiscalité propre avant le 1er juin 2013. Elle crée également de nouvelles structures intercommunales, la métropole et le pôle métropolitain, tout en incitant à nouveau au regroupement de communes, par la création des communes nouvelles[40].

Il y a deux sortes de structures intercommunales :

Les structures sans compétences fiscales

Elles correspondent à la forme d’intercommunalité la moins contraignante. Les syndicats de communes en sont la forme la plus connue. Les communes s’associent et contribuent financièrement au syndicat mais ce dernier ne peut lever ses propres taxes. Les communes peuvent le quitter à n’importe quel moment. Les syndicats peuvent être mis en place pour un sujet précis ou traiter différents problèmes. Ces structures sans pouvoir fiscal n’ont pas été touchées par la loi Chevènement et voient leur intérêt diminuer.

Les structures ayant une compétence fiscale

Ce sont ces structures qui ont été créées ou modifiées par la loi Chevènement. Elles sont au nombre de quatre :

  • La communauté de communes, pour les communes rurales.
  • La communauté d'agglomération, pour les ensemble de plus de 50 000 habitants[41].
  • La communauté urbaine, pour les ensembles de plus 450 000 habitants[42], La Loi du 16 décembre 2010 a abaissé le seuil de création des communautés urbaines des 500 000 habitants fixés par la Loi Chevènement à 450,000 habitants.
  • La métropole, créée par la loi no 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales[39], qui constitue la forme la plus intégrée des intercommunalités françaises, réservée aux ensembles de plus de 500 000 habitants.

Ces quatre structures disposent de différents niveaux de compétences fiscales. Les métropoles, les communautés urbaines et les communautés d’agglomération ont plus de pouvoir en matière fiscale, elles disposaient, jusqu'en 2010, de la taxe professionnelle qui doit être au même niveau dans toutes les communes membres. Comme un syndicat intercommunal, elles gèrent le traitement des ordures ménagères et les transports mais elles s’occupent aussi du développement économique, des projets d’urbanisme et de la protection de l’environnement. Les communautés de communes ont moins de compétences et laissent beaucoup plus d’autonomie aux communes.

Pour encourager la création de communautés de communes l’État leur alloue des subventions dont le montant dépend du niveau de population. Plus il y aura de communes unies et plus les subventions seront importantes. Cet encouragement est déterminant dans le choix que font les communes de s’unir.

La loi Chevènement est un succès car la grande majorité des communes françaises ont rejoint la nouvelle structure intercommunale. Au 1er janvier 2007 on comptait 2 573 communautés de communes en France métropolitaine (y compris 5 syndicats d’agglomérations nouvelles). Cela représente 33 327 communes (91,1 % du total métropolitain) et plus de 52 millions d’habitants (86,7 % de la population française métropolitaine).

Toutefois ces chiffres impressionnants cachent une réalité moins brillante. En zone rurale de nombreuses communes n’ont rejoint une communauté que dans le but de bénéficier des subventions de l’État. Souvent, ce sont de simples syndicats intercommunaux qui ont été transformés en communautés de communes. Celles-ci se limitent alors aux activités de la structure précédente, ce qui bien sûr est contraire à l’objectif initial.

Dans les zones urbaines les nouvelles structures intercommunales sont beaucoup plus vivantes. Le plus souvent leurs créateurs avaient dès le départ la volonté de s’unir et de travailler ensemble. Malgré tout, de vieilles haines ne manquent pas de ressurgir ici ou là. Il n’est pas rare de voir une communauté urbaine incomplète car telle ou telle commune à refusé d’y adhérer, quitte à créer une communauté parallèle ; ainsi, la ville de Marseille est partagée en quatre districts intercommunaux. Dans plusieurs endroits, les communes les plus riches se sont regroupées entre elles et n’ont pas accepté l’adhésion des communes plus pauvres pour ne pas avoir à les financer. D’autre part, il faut bien admettre que de nombreuses communautés restent fragiles. Il y a souvent des tensions entre communes, les villes centrales sont souvent suspectées de vouloir dominer ou même absorber les communes limitrophes, sans oublier, bien sûr, les querelles entre partis politiques.

Toulouse et Paris sont deux bons exemples de cette situation :
Toulouse n'a longtemps formé avec ses banlieues qu’une simple communauté d’agglomération, qui ne s'est transformée en Communauté urbaine du Grand Toulouse qu'en janvier 2009, alors que c’est une des plus grandes villes de France qui aurait dû être dotée d'une communauté urbaine depuis longtemps. Celle-ci, bien qu’elle apporte beaucoup plus de subventions, a été refusée par les communes environnantes car elles avaient peur de perdre trop de pouvoir.
De la même façon, Paris ne fait partie d’aucune structure intercommunale à fiscalité propre. Les communes de la banlieue de Paris craignant l’avènement d’un « Grand Paris » ont longtemps préféré créer plusieurs entités intercommunales excluant systématiquement la capitale, et celle-ci ne souhaitait pas réellement s'allier structurellement avec certaines communes limitrophes. Dans le cadre du débat complexe autour du Grand Paris initié par le Président Sarkozy, le syndicat mixte Paris Métropole a été créé en février 2009, qui regroupe, en décembre 2009, 105 collectivités franciliennes.

Le principal défaut des structures intercommunales est qu’elles ne sont pas dirigées par des représentants directement élus. Ce sont les élus des communes qui siègent au conseil intercommunal. La structure bureaucratique prend donc souvent le pas dans le processus décisionnel (un peu comme dans les institutions européennes) et crée en définitive une carence de démocratie. Pendant de longues années eut lieu un débat sur l'intérêt de voir élire les membres des conseils de communautés au suffrage universel direct, ce qui aboutirait toutefois nécessairement à une baisse du poids politique des maires et des communes par rapport à celui des intercommunalités et de leurs présidents.

La loi no 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales[39] a réformé le mécanisme, et, à partir des élections municipales de 2014, les conseillers communautaires des communes de plus de 3 500 habitants seront élus au suffrage universel direct, dans le cadre des élections municipales. Les représentants des communes de plus petite taille (c'est-à-dire environ 90 % de l'ensemble des communes) resteront élus en leur sein par les conseils municipaux[43].

Un débat toujours d’actualité

Depuis plus de trente ans on entend régulièrement[évasif] des appels réclamant la fusion des communes. Le président de la Cour des Comptes a lui-même émis un avis dans ce sens[réf. nécessaire]. Mais jusqu’à présent les conservatismes locaux restent les plus forts[réf. nécessaire]. Le parlement français n’a jamais fait aucune proposition de loi obligeant les communes à fusionner. En 1971 la loi Marcellin offrait une assistance et une aide financière pour inciter les communes à se regrouper librement. Ce fut un échec complet[interprétation personnelle] (seulement 1300 communes acceptèrent de se dissoudre dans une entité plus grande).

Les partisans du regroupement des communes font remarquer que les villes françaises ont un faible poids en regard de leurs sœurs européennes. Selon ces mêmes partisans leurs limites, définies il y a 200 ans, ne seraient plus représentatives de la réalité. Par exemple, la ville de Lyon intra-muros est une commune de faible superficie qui ne compte que 465 300 habitants. Elle se classe loin derrière de nombreuses villes européennes alors que la population de son agglomération compte 1 700 000 habitants. À ce titre, elle fait partie des plus grandes villes d’Europe et se situe à un niveau comparable à celui de Munich. Par comparaison, la population de la commune (Gemeinde) de Munich est de 1 300 000 habitants soit presque trois fois celle de la commune de Lyon et sa superficie est de 310 km2 soit 6,5 fois plus que celle de Lyon (48 km2).

Les maires des villes françaises[Qui ?] regrettent aussi que leur pouvoir soit sous-évalué[évasif] quand ils se trouvent confrontés à leurs confrères européens. En effet ils ne dirigent le plus souvent que le cœur historique de l’agglomération qu’ils représentent. Un bon exemple de cette situation est la ville de Paris. L’agglomération parisienne avec ses 12 millions d’habitants est la plus grande de l'Union Européenne après Londres (14 000 000) et Rhin-Rhur (13 000 000), mais la population de Paris intra-muros n’est que de 2 145 000 habitants, soit moins que la ville de Rome (2 550 000) qui pourtant ne forme qu’une agglomération de 3,5 millions d’habitants.

À l’autre bout de la chaîne, de nombreuses communes éloignées ont été pratiquement vidées de leur population par l’exode rural. Elles sont maintenant dans l’incapacité de financer les services de base tels que l’adduction de l’eau courante, le ramassage des ordures ménagères ou l’entretien des chaussées.

La loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales[39] se fixe donc pour objectif d'achever et de rationaliser la carte intercommunale, en créant des structures adaptées pour les très grands ensembles urbains, les métropoles, et en créant les conditions pour assurer l'intégration de toutes les communes dans des intercommunalités, voire en façilitant leur regroupement au sein des communes nouvelles.

Habitants

Article détaillé : Gentilés de France.

Le gentilé est le nom donné aux habitants d’une commune.

Notes et références

  1. Toutefois, Paris, Lyon et Marseille sont des communes françaises subdivisées en arrondissements.
  2. Définition d'une ville sur le site de l'INSEE
  3. Constitution du 4 octobre 1958, article 72, alinéa 1er : « Les collectivités territoriales de la République sont les communes, les départements, les régions, les collectivités à statut particulier et les collectivités d'outre-mer régies par l'article 74 [de la Constitution]. Toute autre collectivité territoriale est créée par la loi, le cas échéant en lieu et place d'une ou de plusieurs collectivités mentionnées au présent alinéa. ».
  4. Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE), Code officiel géographique (COG), présentation au 1er janvier 2011.
  5. Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE), Code officiel géographique (COG), présentation au 1er janvier 2011.
  6. Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE), Code officiel géographique (COG), présentation au 1er janvier 2011.
  7. Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE), Code officiel géographique (COG), présentation au 1er janvier 2011.
  8. http://www.banatic.interieur.gouv.fr/Banatic2/Documents/BIS79_DGCL_mars2011.pdf et http://www.dgcl.interieur.gouv.fr/workspaces/members/desl/documents/finances/ofl/ofl2011/les_finances_des_col8607/downloadFile/file/OFL2011_12.pdf?nocache=1317368273.6.
  9. Bezonvaux, Beaumont-en-Verdunois, Cumières-le-Mort-Homme, Fleury-devant-Douaumont, Haumont-près-Samogneux et Louvemont-Côte-du-Poivre
  10. l’article L 2111-1 du Code général des collectivités territoriales
  11. Le nombre des conseillers municipaux est fixé par l’article L 2121-2 du Code général des collectivités territoriales
  12. Le CGCT a remplacé l’ancien Code des communes. Il a été promulgué en deux temps : * la loi du 21 février 1996 pour la partie législative
    * par le décret n° 2000-318 du 7 avril 2000 pour la partie réglementaire
    Le code a été, depuis, modifié à de nombreuses reprises
  13. a, b, c et d Code officiel géographique de l’Insee.
  14. Documentation du Code officiel géographique - Codes outre-mer.
  15. L’analyse des comptes 2003 des communes, Minefi
  16. Direction de la coordination statistique et des relations internationales, p. 206
  17. Arrêté du 20 février 2006 portant modification aux circonscriptions administratives territoriales (création de communes)
  18. Arrêté du 8 juin 2006 relatif à une fusion de communes et rectificatif
  19. Arrêté du 29 décembre 2006 portant modification aux circonscriptions administratives territoriales (création de communes)
  20. Arrêté du 10 octobre 2006 portant modification aux circonscriptions administratives territoriales (fusion de communes)
  21. Arrêté du 29 décembre 2006 portant modification aux circonscriptions administratives territoriales (fusion de communes)
  22. Arrêté du 14 février 2007 portant modification aux circonscriptions administratives territoriales (fusion de communes)
  23. Journal Officiel n° 137 (15 juin 2007), p. 10360, texte n°5
  24. Arrêté du 9 novembre 2007 portant modification aux circonscriptions administratives territoriales
  25. Arrêté du 12 mars 2007 portant modification aux circonscriptions administratives territoriales (création de communes)
  26. Arrêté du 20 décembre 2007 portant modification aux circonscriptions administratives territoriales
  27. Arrêté du 1er février 2008 portant modification aux circonscriptions administratives territoriales - Attention : ce texte est contradictoire et indique à l'inverse que Saint-Gaudens est détachée de Lieoux. Voir référence ci-dessous.
  28. article dans La Dépêche du 10 février 2008
  29. Décret no 96-709 du 7 août 1996 portant modification des limites territoriales de départements, d'arrondissements et de cantons, JORF no 187 du 11 août 1996, p. 12238, NOR INTA9600199D.
  30. INSEE, Communes de France les plus peuplées
  31. source : Equête Energie et patrimoine communal (ADEME/EdF GdF)
  32. a, b, c et d Source étude du Centre d’Etudes et de Recherches Economiques sur l’Energie (CEREN), repris par le Rapport : Chantier collectivité territoriales (PDF, 73 p), finalisé 22 juillet 2010
  33. (fr) Le village de Bonneval-sur-Arc, Annuaire-mairie.fr, ?. Consulté le 16 novembre 2011.
  34. Le nom de Saintes vient du peuple gaulois des Santons, et n'a rien à voir avec la religion
  35. Loi n°71-588 sur les fusions et regroupements de communes du 16 juillet 1971
  36. [PDF] Étude d'impact du projet de loi de réforme des collectivités territoriales(page 46) sur http://www.legifrance.gouv.fr, 2010, p. 46. Consulté le 16 janvier 2011
  37. Qu'est ce que l'intercommunalité ? sur http://www.adcf.asso.fr, 31 décembre 2008. Consulté le 1er avril 2010
  38. Loi relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale n° 99-586 du 12 juillet 1999
  39. a, b, c et d Loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales
  40. Michel Verpeaux, « La réforme des collectivités territoriales : la fin — provisoire — du parcours », dans Revue Lamy des collectivités territoriales, no 64, janvier 2011, p. 52-57 (ISSN 1770-1775) 
  41. Art. L. 5216-1 du Code général des collectivités territoriales
  42. Art. L. 5215-1 du Code général des collectivités territoriales
  43. Article L 5211-6 du Code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction issue de la loi no 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales

Voir aussi

Bibliographie

  • Roger Figuères, Les noms révolutionnaires des communes de France : Liste par départements et liste générale alphabétique, Paris, Société de l'histoire de la Révolution Française, 1901, 128 p. [lire en ligne] 
  • Maud Bazoche, Commune ou Ville intercommunale ? De Condorcet à Nicolas Sarkozy 1793 - 2009, éditions L'Harmattan, février 2010.

Articles connexes

Liens externes



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