Intercommunalité en France
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Représentant à elles seules 40% des communes de l'Union européenne, les 36 782 municipalités françaises garantissent une proximité réelle à l'action publique. Mais cette fragmentation a pour contrepartie de limiter les capacités d'intervention individuelles des communes - 10 000 d'entre elles comptent moins de 200 habitants, 32 000 moins de 2 000[1]. C'est pour pallier ces difficultés structurelles que, dès la fin du XIXe siècle, de premières formes d'intercommunalités techniques, de type syndical, ont permis aux communes de s'associer pour répondre aux besoins d'équipement du territoire (électrification, adduction d'eau, assainissement, voirie, etc.)

Des formules institutionnelles plus ambitieuses et plus intégrées ont ensuite vu le jour au début de la Vème République pour accompagner le processus d'urbanisation. « Districts » (dès 1959) et « communautés urbaines », créées à partir de 1966 dans les « métropoles d'équilibre », ont contribué à l'aménagement du territoire et à l'organisation des services publics locaux modernes. Malgré leur utilité, ces groupements intercommunaux de nouvelle génération sont demeurés peu nombreux. Ils étaient moins de 250 en 1992, dix ans après les premières lois de décentralisation.

Face à la complexification croissante de la gestion publique locale, tant en milieu urbain que rural, les pouvoirs publics nationaux ont souhaité redynamiser les regroupements intercommunaux, sur le fondement du volontariat et de l'incitation, en proposant en 1992 la formule de la « communauté de communes », plus particulièrement destinée à l'espace rural et aux bassins de vie des petites villes. Rencontrant un succès immédiat, cette loi a permis à plus de 1 000 communautés de communes de se créer dans les cinq premières années d'application du texte. Les communautés remplacent peu à peu les syndicats même s’ils restent nombreux (16 133 en 2008).

Sommaire

Formes d'intercommunalités en France

Les établissements publics de coopération intercommunale

Les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) constituent la forme institutionnelle de l'intercommunalité.
On distingue :

  • les syndicats intercommunaux (forme la plus souple d'intercommunalité), qui sont des EPCI sans fiscalité propre et sont donc financés par les contributions des communes membres, ainsi que par les revenus de leur activité.
    Ceux-ci sont les suivants  :
Type Création par Nombre
au 1/2/2011[2]
à vocation unique (SIVU) Loi du 22 mars 1890
10.473
à vocations multiples (SIVOM) Ordonnance n° 59-33 du 5 janvier 1959
1.358
syndicats mixtes Décret de 1935
3.268
En ce qui concerne les syndicats mixtes, il existe un débat sur leur nature d'EPCI, puisqu'ils font l'objet d'un livre à part dans le Code général des collectivités territoriales) ;
Type Création par Nombre
au 1/2/2011[2]
Communes regroupées Population
(en millions d'habitants)[3]
Les métropoles Loi Réforme des collectivités territoriales de 2010
0
0
0
Les communautés urbaines (CU) Loi 66-1069 du 31 décembre 1966
16
424
7,7
Les communautés d'agglomération (CA) Loi Chevènement (1999)
191
3.290
23,4
Les communautés de communes (CC) Loi ATR du 6 février 1992
2.387
31.298
27,4
Les syndicat d'agglomération nouvelle (SAN) Loi Rocard du 13 juillet 1983
5
29
0,3
Les syndicats d'agglomération nouvelle, qui succèdent aux syndicats communautaires d'aménagement (SCA) des villes nouvelles des années 1960 sont en voie de disparition progressive.

En 2011, 95,5 % des communes et 89,9 % de la population sont membres d'une intercommunalité à fiscalité propre[3].

Quatre catégories de « communautés »

En 1999, la loi « renforcement et simplification de la coopération intercommunale » (loi Chevènement) a cherché à amplifier le mouvement et à l'étendre aux espaces urbains en créant une nouvelle catégorie juridique dédiée : la communauté d'agglomération dont l’essor spectaculaire résulte de la transformation d'anciennes structures (districts, syndicats d'agglomération nouvelle...) ou de création ex nihilo.

Depuis 1999, l'intercommunalité se déploie donc sous la forme de 3 catégories de communautés, plus ou moins intégrées selon les contextes territoriaux :

  • la communauté de communes (moins de 50 000 habitants), n’exerçant que deux compétences obligatoires : l’aménagement de l'espace et le développement économique ;
  • la communauté d'agglomération (rassemblant au moins 50 000 habitants autour de villes centre de plus de 15 000 habitants). Outre le développement économique et l’aménagement de l’espace, ses compétences obligatoires sont étendues aux transports collectifs urbains, à l’équilibre social de l'habitat et à la politique de la ville ;
  • la communauté urbaine (statut désormais réservé aux agglomérations de plus de 450 000 habitants) qui, de par la loi, exerce des compétences supplémentaires, parmi lesquelles : urbanisme, voirie, parcs de stationnement, valorisation des déchets, de l’eau, de l’assainissement, cimetières, abattoirs, marchés d’intérêt national.

La loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales y rajoute la métropole, entité très intégrée regroupant plus de 500 000 habitants et dont les compétences lui sont déléguées par les communes membres, mais également le département et la région.

Qui désigne ? Qui décide ? Le fonctionnement des institutions intercommunales (Source : AdCF)

Une communauté est créée par délibération concordante des communes selon des règles de majorité qualifiée. Depuis 1999, son périmètre doit respecter un principe de continuité territoriale. Une commune ne peut appartenir qu’à une seule communauté. Elles ont la qualité d’établissements publics territoriaux, sont dotées de la personnalité morale et de l’autonomie financière.

Leur organisation interne est proche de celle des collectivités territoriales : un organe délibérant, un exécutif, un bureau. L'organe délibérant est composé de délégués élus par les conseils municipaux des communes membres. Ces délégués doivent être membres des conseils municipaux. Ils seront élus au scrutin secret majoritaire à trois tours, la majorité absolue étant requise aux premier et deuxième tours, la majorité relative étant suffisante au 3e tour. Il y a lieu de souligner que les agents salariés d'un EPCI ne peuvent pas être membre de son assemblée délibérante. Les conditions d'éligibilités, d'incompatibilités et d'inéligibilités sont les mêmes que celles prévues pour les communes. Les statuts de la communauté précisent également la répartition des sièges au sein de son assemblée délibérante (le « Conseil communautaire »).
Deux principes doivent être respectés :

  • chaque commune compte au moins un délégué.
  • une commune ne peut pas, à elle seule, compter plus de la moitié des sièges du Conseil communautaire.

Les conseillers communautaires sont aujourd’hui élus par chaque conseil municipal parmi les conseillers municipaux. Le comité Balladur a proposé leur élection directe, par les citoyens, sur les listes municipales en 2014.

Pour procéder à l’élection du président et des vice-présidents – bureau -, l’organe délibérant doit être complet, c’est-à-dire que tous les délégués doivent avoir été désignés ou chaque commune représentée (par le maire et le premier adjoint le cas échéant). Leur absence le jour de la réunion ne remet pas en cause le caractère complet de l’assemblée : les titulaires peuvent être remplacés par des suppléants, ou, à défaut de suppléant, ils peuvent donner procuration de vote à un autre délégué. Le quorum est atteint si la majorité des délégués nouvellement désignés - ou à défaut le maire et le premier adjoint - est présente (article L.2121-17 du CGCT par renvoi de l’article L.5211-1). Le président et les vice-présidents – ainsi que les autres membres composant le bureau – sont élus, par le conseil communautaire, au scrutin secret et à la majorité absolue. Si après deux tours de scrutin, aucun candidat n’a obtenu la majorité absolue, il est procédé à un troisième tour de scrutin et l’élection a lieu à la majorité relative. En cas d’égalité, le plus âgé est déclaré élu. Le rang des vice-présidents résulte de leur nomination.

Le Président prépare et exécute les délibérations de l'organe délibérant de l'EPCI. Il est l'ordonnateur des recettes et des dépenses. Les EPCI votent et exécutent leur propre budget. Les communautés sont tenues d'exercer des compétences obligatoires définies par la loi ainsi qu'un certain nombre de compétences dites « optionnelles » qu'elles précisent dans des statuts au moment de leur création.

Pour assurer leur financement, elles sont dotées d’une fiscalité propre (contrairement aux syndicats de communes) qui peut être additionnelle aux taxes perçues par les communes ou prendre la forme de la taxe professionnelle unique (TPU), auquel cas les communes membres ne la perçoivent plus.

La principale distinction entre communautés et collectivités territoriales concerne l’étendue de leurs compétences. Les collectivités territoriales ont une compétence générale tandis que les communautés détiennent une compétence spécialisée. Le transfert de compétences à l’échelon communautaire dessaisit les communes de toute intervention dans le domaine de compétence transféré (principe d’exclusivité).

Les formes contractuelles liant les pays aux collectivités et à l'État

Les formes contractuelles liant les pays constitués par un projet de développement commun avec les intercommunalités, départements, régions, ou même l'État :

Les pays

Article détaillé : pays (aménagement du territoire).
  • chartes de pays (1995), non reconnues par l'État mais par les régions
  • contrats de pays (1995, complété en 2000), reconnus par l'État

Développement historique de l'intercommunalité

Tableau représentant l'évolution de la proportion des communes regroupées dans des intercommunalités à fiscalité propre, entre 1993 et 2009
Évolution de la proportion des communes regroupées en intercommunalités à fiscalité propre, de 1993 à 2009

Par la Loi relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale du 12 juillet 1999 dite loi Chevènement, les districts (créés en 1959 pour les villes et 1970 en milieu rural) et les communautés de villes (créées en 1992 par la loi ATR mais ayant donné lieu à seulement 5 établissements) ont été transformés en communautés de communes, communautés d'agglomération ou communautés urbaines. L'acte II de la décentralisation (loi du 13 août 2004) ajoute la possibilité de fusionner les groupements de communes, pour rationaliser la carte intercommunale.

La première Communauté de Communes de France est créée en 1992 dans le Val d'Oust, dans le Morbihan. Michel Guéguan, premier président de cette structure, est aussi le porteur de l'intercommunalité en France et en Europe (notamment de l'est).

L'Assemblée des communautés de France est la fédération nationale des communautés. Depuis sa création en 1989 par Marc CENSI, Maire de Rodez et Président de la Communauté d'Agglomération du Grand Rodez, l'AdCF[4] jusqu'en avril 2008 et actuellement présidée par Daniel Delaveau, président de la Communauté d'agglomération de Rennes Métropole et maire de Rennes, s'est attachée à promouvoir le mouvement intercommunal et à défendre les intérêts des intercommunalités. Elle a apporté ces dernières années une contribution à l'ensemble des grands débats concernant l'organisation territoriale française.

Au 1er janvier 2011, il existe 2 599 établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre, soit 2 de plus qu'en 2009[5]. Ils regroupent 95,5 % des communes et 89,9 % de la population. L’effectif de communes isolées s’est réduit à 1 592 (hors Paris et les départements de la petite couronne)[6],[7].

En 2010, il y avait :

  • 16 communautés urbaines : Alençon, Arras, Bordeaux, Brest, Cherbourg, Dunkerque, le Creusot-Montceau, Le Mans, Lille, Lyon, Marseille, Nancy, Nantes, Strasbourg. Nice et Toulouse sont les deux dernières communautés urbaines créées, par transformation de leur communauté d'agglomération. Au total 7,4 millions d’habitants sont regroupés en communautés urbaines, 12% de la population française[8]
  • 181 communautés d'agglomération : soit 9 de plus qu'au 1er janvier 2009. 4 ex nihilo (Est Ensemble (93), Valence Agglo – Sud Rhône-Alpes (VASRA) (26), Plaine de France (93), Brie francilienne (77)) et 4 par transformation d'une communauté de communes (Versailles Grand Parc, CA du Sud, La Roche-sur-Yon Agglomération, Aéroport du Bourget, Montélimar Sésame)
  • 2 409 communautés de communes
  • 5 syndicats d'agglomération nouvelle (0,3 M.

Depuis quelques années, le regroupement de communes par le biais de l'intercommunalité en France est à l'origine d'un tassement des syndicats intercommunaux (SIVU, SIVOM, syndicats mixtes ou à la carte). On en dénombrait 12.840 au 1er janvier 2009 en diminution de 810 par rapport aux 13.650 recensés mi 2006.

La récente remise en cause du phénomène intercommunal

En juillet 2005, le rapport du député Hervé Mariton fait au nom de la commission d'enquête sur l'évolution de la fiscalité locale de l'Assemblée nationale[9] démontre que « la coopération intercommunale serait un facteur significatif d'augmentation des taux d'impôts locaux en France ». Outre un impact indéniable sur les taux cumulés de pression fiscale locale, le rapport dénonce la spirale inflationniste des transferts de personnel[10], le maintien de postes en doublons entre commune et intercommunalité, ainsi que les dépenses « somptuaires » de certaines structures intercommunales.

Dans la lignée de ce rapport, une autre initiative parlementaire est venue confirmer ce constat. Dans leur Livre noir de l'intercommunalité[11], publié en septembre 2005, les députés Patrick Beaudouin et Philippe Pemezec, affirment que l’intercommunalité, et essentiellement le cadre apporté par la loi Chevènement, est une grave source d’insécurité juridique. En effet, la frontière entre la compétence communale et la compétence intercommunale n’est jamais clairement définie. Plus précisément, les auteurs constatent :

  • un problème de définition des périmètres intercommunaux
  • une superposition à des syndicats intercommunaux préexistants, qui remplissaient déjà pleinement les compétences qu’entendent assumer les nouveaux EPCI à fiscalité propre
  • des approximations et des retards répétés dans la définition de l’intérêt communautaire
  • la faible liberté d’entrée et de sortie d’une commune au sein d’une intercommunalité
  • le principe de la libre administration des collectivités territoriales se traduit dans les faits par un système de partenariats chaotique, où chacun cherche à s’arroger l’ensemble des compétences
  • une dégradation continue des compétences communales

Pour les auteurs de cet ouvrage, « la loi Chevènement a favorisé la multiplication des structures intercommunales mais ses incohérences ont généré de nombreux excès ».

Dès lors, le ministre des collectivités locales en exercice en 2005 conclut que « tous ces rapports, qu'ils proviennent d'institutions ou d'élus de la nation, partagent le même diagnostic, celui d'une crise de croissance de l'intercommunalité[12] ».

Le rapport public particulier de la Cour des comptes sur l'intercommunalité en France[13], du 23 novembre 2005, souligne également certaines carences du système intercommunal et exige notamment une meilleure définition des périmètres intercommunaux et une simplification de la carte intercommunale. Lors de la présentation de ce rapport, Philippe Séguin, premier président (2004-2010) de la Cour des comptes constate ainsi que si l'intercommunalité est « un indéniable succès quantitatif, la situation n'est pas pleinement satisfaisante sur le plan qualitatif ».

Le problème de définition des périmètres intercommunaux a été étudié en détail de manière critique dans l’aire métropolitaine marseillaise par Laurent Chalard[14].

La question du suffrage universel

Elle est débattue, principalement depuis 1999. Objet de différentes propositions de loi (voir Le législateur et l'intercommunalité), de la recommandation du rapport de la Cour des Comptes de 2005 ainsi que de la Commission Attali en janvier 2008, elle figurait au menu des propositions du Comité pour la réforme des collectivités locales présidé par Édouard Balladur. Le projet de loi d'Alain Marleix, ministre délégué aux collectivités locales, devrait statuer sur son introduction et ses modalités.

L'introduction du suffrage universel dans l'intercommunalité dont les représentants sont actuellement désignés par l'élection au second degré répond au principe constitutionnel de légitimation de la levée de l'impôt comme c'est actuellement le cas dans les communautés (EPCI à fiscalité propre).

Les opposants à la mesure avancent en revanche le risque de voir vidées de leur substance les communes adhérentes aux communautés au profit d'un "super-maire" qui serait le président de communauté.

Cependant, les élections municipales de 2008 ont vu pour la dernière fois la désignation au second degré des conseillers communautaires, présidents et vice-présidents.

En effet, la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales a prévu que, dès les élections municipales de 2014, les conseillers des communautés de communes, d'agglomération, urbaines ainsi que des métropoles, représentant des communes de plus de 3 500 habitants, seront élus au suffrage universel direct, dans le cadre des élections municipales.

Les représentants des communes de plus petite taille resteront élus en leur sein par les conseils municipaux[15].

2010 : la consécration institutionnelle de l'intercommunalité

La loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 dite précisément « de réforme des collectivités territoriales[16] », annoncée notamment par les travaux de la Conférence nationale des exécutifs locaux réunie le 26 février 2009 par le Premier ministre et les propositions du rapport du Comité pour la réforme des collectivités locales dirigé par Édouard Balladur), a réformé des pans importants de l'intercommunalité française.

La loi prévoit :

  • d'achever et de rationaliser la carte intercommunale, de manière à ce que toutes les communes soient intégrées dans une intercommunalité à fiscalité propre dès le 1er janvier 2014.
  • la création d'une nouvelle structure intercommunale, plus intégrée que la communauté urbaine, les métropoles, qui sont dotées de compétences issues des communes, comme des départements et des régions, et regroupent des aires urbaines de plus de 500 000 habitants.
  • instauration d’un mode d'élection directe des conseillers communautaires représentant les communes de plus de 3 500 habitants, à partir des élections municipales de 2014.
  • reprise de l'incitation au regroupement des communes, par la création des communes nouvelles, qui peuvent procéder de la transformation d'une intercommunalité en commune.
  • le maintien des pays existants jusqu'à leur terme, mais supprime la possibilité d'en créer de nouveaux.

Le législateur et l'intercommunalité

  • Proposition de loi de Marie-Jo Zimmermann relative aux communes de plus de 3 500 habitants et tendant à instaurer une obligation de parité pour l'élection des adjoints au maire, à organiser la désignation des délégués dans les intercommunalités à fiscalité propre selon une représentation proportionnelle avec obligation de parité, à assurer la représentation des listes minoritaires dès le premier tour des élections municipales et à clarifier les choix au second tour
  • Proposition de loi de Rudy Salles tendant à assurer la représentation de l'opposition communale dans les assemblées délibérantes des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre et à limiter le cumul des mandats
  • Proposition de loi de Pierre Morel-A-L'Huissier visant à rendre incompatible les fonctions de président d'un établissement public de coopération intercommunale avec les fonctions de président de Conseil Général ou de président de Conseil Régional

Notes et références

  1. Recensement INSEE de 1999
  2. a et b [PDF] Direction générale des collectivités locales, « Les collectivités locales en chiffres » sur http://www.dgcl.interieur.gouv.fr, 2011, p. 15. Consulté le 10 avril 2011
  3. a et b [PDF] Direction générale des collectivités locales, « Les collectivités locales en chiffres » sur http://www.dgcl.interieur.gouv.fr, 2011, p. 8. Consulté le 10 avril 2011
  4. site de l'AdCF
  5. ADCF, Etat de l'intercommunalité en 2009, cartes
  6. [PDF] Direction générale des collectivités locales, « Les collectivités locales en chiffres » sur http://www.dgcl.interieur.gouv.fr, 2011, p. 21. Consulté le 10 avril 2011
  7. ADCF, Carte des intercommunalités en 2011
  8. Actualité de l'Association des Communautés urbaines de France
  9. Rapport de la commission d'enquête sur l'évolution de la fiscalité locale
  10. Une étude initulée Ressources humaines intercommunales, publiée par l'ADCF et le CNFPT, en 2004, souligne ainsi que « le transfert de personnel a [...] un coût. Les avantages acquis, s'ils peuvent ne pas être maintenus puisque la loi Chevènement ne faisant de leur maintien qu'une simple faculté, il est rare de les voir supprimés lors du transfert. »
  11. Le livre noir de l'intercommunalité. Les incohérences de la loi Chevènement
  12. Extrait du discours de Brice Hortefeux lors du congrès de l'Assemblée des communautés de France (ADCF) le 6 octobre 2005
  13. rapport public particulier de la Cour des comptes sur l'intercommunalité en France
  14. Laurent Chalard (2005). "Les logiques du découpage intercommunal dans l'aire métropolitaine marseillaise". La Géographie. N°1518. Septembre 2005. Pages 63-81.
  15. Article L 5211-6 du Code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction issue de la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales
  16. Loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales

Voir aussi

Articles connexes

Liens externes

Bibliographie


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