Allocations chômages (France)

Assurance chômage en France

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Sommaire

Généralités

Le système français de protection sociale contre la privation involontaire d'emploi, créé fin 1958, est partagé depuis avril 1984 entre deux régimes :

  • Le régime d'assurance chômage, financé par les contributions des employeurs et des salariés, indemnise les personnes involontairement privées d'emploi qui ont travaillé et cotisé. Les allocations d'assurance chômage sont calculées en fonction du salaire antérieur. L'élaboration de la réglementation de ce dispositif et la gestion de sa mise en œuvre sont assurées par les partenaires sociaux, organisations et syndicats représentatifs des employeurs et des salariés (paritarisme).
  • Le régime de solidarité, intégralement financé par le budget de l'État. Ce régime est un régime d'assistance, créé pour prendre le relais du régime d'assurance dans les cas où ce dernier n'intervient pas ou a cessé d'intervenir. C'est un régime subsidiaire par rapport au régime d'assurance. Les allocations de solidarité, d'un montant forfaitaire, sont attribuées selon des régles déterminées par les pouvoirs publics. Ce régime est géré, pour le compte de l'État, par l'assurance chômage.

Dans le paysage social français, l'assurance chômage, gérée par l'Unédic et mise en œuvre par les Assédic, occupe une place toute particulière, à l'intersection des sphères de la protection sociale et de l'emploi.

À côté des régimes de compensation des pertes de revenus qu'entraînent la maladie, les accidents du travail et l'invalidité (assurance maladie - Caisse nationale d'assurance maladie), ainsi que les charges familiales (allocations familiales - CAF) et le retrait de la vie active (assurance vieillesse - CNAV, retraite complémentaire), l'assurance chômage est le régime de protection sociale contre les conséquences pécuniaires de la perte involontaire d'emploi. Elle s'inscrit, en outre, dans une démarche d'aide au retour à l'emploi en développant un partenariat avec l'ANPE, l'organisme chargé du reclassement des demandeurs d'emploi.

En France, le régime d'assurance chômage est géré conjointement par trois organismes à but non lucratif : les Assédic, l'Unédic et le Garp. Les Assédic, réparties sur le territoire national, prennent en charge l'inscription et l'indemnisation des demandeurs d'emploi et recouvrent les contributions patronales et salariales. L'Unédic, qui fédère l'ensemble des Assédic, est responsable du bon fonctionnement du système, tant du point de vue financier que de l'égal traitement de tous les demandeurs d'emploi. Le Garp (Groupement des Assédic de la région parisienne) assure une partie des missions des Assédic en Île-de-France.

Le régime d'assurance chômage est financé dans le secteur PRIVE par les contributions des employeurs et des salariés. L'argent est reversé sous forme d'allocations, calculées en fonction du salaire antérieur, aux salariés qui ont suffisamment cotisé et qui sont privés d'emploi. Les salariés ayant volontairement quitté leur emploi ne bénéficient pas du régime d'assurance chômage.

L'article L351-12 du Code du Travail fait obligation aux employeurs PUBLICS de faire bénéficier des mêmes allocations en cas de perte involontaire d'emploi que celles du secteur privé: leurs agents non-titulaires pour ce qui concerne l'Etat et ses établissements publics administratifs nationaux, tous leurs agents pour les établissements et organismes publics à caractère industriel ou commercial, les collectivités territoriales et leurs établissements publics de quelque nature que ce soit. La charge en revient exclusivement aux employeurs publics (pas de cotisations des salariés), ceux-ci pouvant passer une convention avec le régime d'assurance chômage pour en assurer la gestion. Toutefois les établissements et organismes publics à caractère industriel et commercial peuvent, sur option irrévocable, adhérer au régime d'assurance chômage du secteur privé, avec les mêmes cotisations employeurs et salariés, ce qui suppose normalement une négociation avec les organisations syndicales de salariés si cette option n'est pas prise préalablement à la création effective de l'établissement ou organisme avec embauche de salariés. Les collectivités territoriales et leurs établissements publics administratifs peuvent aussi adhérer au régime d'assurance chômage pour leurs agents non titulaires, mais en prenant à leur charge les cotisations des salariés à l'exception de la contribution exceptionnelle de solidarité prévue par la loi 82-329 du 4 novembre 1982.

Histoire de la protection contre le chômage depuis 1958

Le régime d'assurance chômage est créé le 31 décembre 1958 pour les salariés de l'industrie et du commerce, sous l'impulsion du Général De Gaulle, par les partenaires sociaux avec la signature par le patronat (CNPF) et les syndicats (FO, CFTC et CGC) de la Convention nationale interprofessionnelle. Le système d'indemnisation est établi en-dehors du cadre de la Sécurité sociale, contre le souhait de la CGT qui refuse initialement de prendre part aux négociations[1].

Dès le départ, les signataires considèrent que le régime doit dépasser la simple indemnisation des chômeurs et favoriser la reprise rapide d'un emploi et la mobilité de la main-d'œuvre[2].

L'ANPE est créée en 1967 sur proposition du commissaire au plan François-Xavier Ortoli, pour joindre un outil d'orientation et de recherche d'emploi à la seule indemnisation du risque.

La forte hausse du chômage dans les années 80 entraîne un déficit qu'en 1982 le patronat refuse de voir une hausse des cotisations et remet en cause la convention signée en 1959, d'où une baisse des indemnisations et une proportionnalité entre durée de cotisation et indemnisation. Pour les chômeurs dits en fin de droits, c'est l'assistance de l'État qui supplée l'Unedic depuis 1984 avec la création de l'allocation spécifique de solidarité, puis de facto le revenu minimum d'insertion créé en 1988 par le gouvernement de Michel Rocard.

Une nouvelle crise financière de l'Unedic aboutit en 1992 à un allongement de la durée de cotisation (modifiée plusieurs fois), la dégressivité des allocations et un contrôle renforcé de la recherche d'emploi [3]. Cette dégressivité ne sera abandonnée qu'en 2001 quand le MEDEF impose la création du PARE, mais la trop forte baisse des cotisations négociée à cette occasion couplée à une remontée du taux de chômage dégrade de nouveau les comptes et aboutit à la signature d'une nouvelle convention dès l'année suivante qui fait passer la durée d'indemnisation de 23 à 30 mois et durcit les conditions d'accès au régime. À peine la moitié des chômeurs sont indemnisés par l'Unedic !

La loi de cohésion sociale (Borloo) de 2005 supprime formellement le monopole de placement de l'ANPE et prévoit la création de 300 maisons de l'emploi regroupant les différents acteurs de l'aide aux chômeurs. Puis la nouvelle convention de 2006 durcit de nouveau les conditions d'accès au régime d'indemnisation, tout en instaurant le principe du guichet unique et le suivi mensuel des chômeurs.

Cadre institutionnel de l'assurance chômage

Les institutions de l'assurance chômage sont l'Unédic, les Assédic et le Garp (convention du 22 mars 2001).

L'Unédic

L'Unédic a pour principale fonction de veiller, grâce à une application homogène de la réglementation, à une égalité de traitement de tous les travailleurs privés d'emploi. Elle a pour responsabilité d'assurer une homogénéité suffisante dans la gestion des organismes d'assurance chômage. À ce titre, elle assume les missions suivantes :

  • relations avec les partenaires sociaux et les pouvoirs publics au niveau national ;
  • élaboration et diffusion d'instructions et de documents d'information, d'imprimés et de formulaires communs ;
  • assistance aux Assédic et suivi de leur activité ;
  • nomination des directeurs de ces organismes ;
  • fixation du nombre et de la territorialité des Assédic ;
  • conception et diffusion d'une analyse fonctionnelle unique de la réglementation préalable à l'élaboration des programmes informatiques ;
  • réalisation d'études statistiques ;
  • fixation de normes de gestion ;
  • formation du personnel des organismes de l'assurance chômage.

Les Assédic

Chacune des 30 Assédic est chargée, dans son ressort territorial, de verser aux chômeurs des allocations et de les aider, par des actions appropriées, dans leurs démarches de reclassement. Les Assédic assurent aussi, au plan local, les liaisons nécessaires avec les services et les organismes dans le domaine de l'emploi. Elles sont chargées, sauf en Région Île-de-France, de recouvrer les cotisations et d'affilier les employeurs.

Le Garp

Le Garp, pour les quatre Assédic de la Région Île-de-France, :

  • recense et affilie les entreprises relevant du champ d'application du régime d'assurance chômage,
  • procède aux opérations de recouvrement des contributions dues par les employeurs.
  • Gère les dispositifs du GUSO et le Centre National du Cinéma Spectacle (CNCS) pour les intermittents du spectacle

Il assure également certaines missions à vocation nationale, notamment au titre du régime des expatriés.

Gestion de l'Assurance chômage

L'Assurance chômage est gérée de manière paritaire par les syndicats de salariés et le patronat depuis la création de l'institution. Tous les 3 ans, les partenaires se réunissent pour négocier une nouvelle convention dont l'enjeu principal est de fixer le montant des cotisations sociales dévolues à l'Assurance chômage et les conditions d'indemnisation des chômeurs pour les trois années à venir. On parle de convention Unedic, du nom de l'institution qui fédère le système. Cela fait, il revient à l'État d'entériner la convention et de lui donner force de loi (ou à l'occasion, comme en 2000, de demander certaines modifications).

Les résultats financiers de l'assurance chômage sont intégrés à ceux de l'État, le régime étant considéré comme faisant partie de son périmètre comptable. Tout emprunt public requis pour financer le régime d'assurance chômage doit faire l'objet d'une garantie de l'État.

Les conventions Unédic

Le régime d'assurance chômage est créé en 1958 au travers de l'Unédic et des Assédic dans un contexte de quasi plein emploi. Pendant une vingtaine d'années, elle n'est en proie à aucune difficulté financière.

À la fin des années 1970, l'Unédic découvre les déficits avec l'augmentation du chômage.

En 2000, dans un contexte d'excédent budgétaire (1,3 milliard d'euros), les partenaires sociaux adoptent la convention dite du PARE (Plan d'aide au retour à l'emploi). Prévoyant un surplus financier de 18 milliards d'euros sur les trois années suivantes selon les modalités de la convention précédente, les partenaires décident de redistribuer cette somme au travers d'une baisse des cotisations patronales et d'un financement de certaines structures d'insertion.

En 2004 a lieu l'affaire des recalculés, suite à la modification des droits d'indemnisation de certaines catégories de chômeurs. Certains chômeurs obtiennent le rétablissement de leurs droits pour une période de quelques mois après avoir fait valoir le contrat qu'ils avaient signé avec l'Unédic et cela grâce à l'arrêt rendu par la cour d'Appel d'Aix en Provence le 9 septembre 2004 .Mais la Cour de Cassation a par un arrêt du 31 janvier 2007 cassé cette décision de la cour d'Appel d'Aix, en rejetant le caractère contractuel du PARE elle réaffirme le caractère conventionnel et légal des dispositifs et modalités du régime d'assurance chômage. C'est afin de lever l'ambiguïté relative à la nature juridique du PARE que la convention d'assurance chômage de 2006 le fait disparaitre au profit d'un dispositif similaire : le PPAE.

Une nouvelle convention d'assurance chômage a été conclue le 18 janvier 2006 et a été agréée par arrêté du ministre du travail le 22 février 2006. Elle devrait être renouvelée lors de son expiration le 31 décembre 2008

Droits des chômeurs

Les conditions d'indemnisation des chômeurs sont principalement :

  • la durée minimale de cotisation nécessaire à la perception d'indemnités ;
  • la durée d'indemnisation ;
  • la dégressivité ou non des indemnités perçues durant la période d'indemnisation ;
  • le montant des indemnités.
  • la dispense ou non de recherche d'emploi pour les chômeurs âgés.

En 2006, l'Assurance chômage indemnise environ quatre demandeurs d'emploi sur dix, dont 48% des demandeurs d'emplois inscrits en fin de mois à l'ANPE dans les catégories 1 à 3 et 6 à 8[4]. Celles et ceux qui n'en bénéficient pas n'ont en général pas cotisé suffisamment pour y prétendre.

Il est possible d'être indemnisé par les Assedic sur la base d'un salaire reçu à l'étranger si, suite à ce travail on exerce une activité professionnelle, en France, d'une durée qui doit être comprise entre une journée et un mois [5].

Il est à noter l'exception des parlementaires de l'Assemblée nationale qui se sont octroyé en 2007 des indemnités chômage à vie [6].

Évolution de l'indemnisation des chômeurs

Depuis le développement du chômage à la fin des années 1970, l'indemnisation des chômeurs est devenue de moins en moins généreuse. « La durée maximale d'indemnisation était de 36 mois pour un smicard devenu chômeur de moins de 50 ans ayant cotisé au moins 14 mois en 1979. Elle est passée à 30 mois en 1984 et à 23 en 2001. » explique le journal Le Monde[2].

La circulaire du 19 septembre 2005 éditée par le ministère délégué à l'Emploi élargit les attributions des Assedic en leur confiant la tâche d'imposer de nouvelles sanctions pour les chômeurs qui refusent un emploi (ou une action d'insertion). Leurs allocations seront réduites de 20 % au premier refus, de 50 % au second. Le troisième refus entraînera leur radiation de la liste des demandeurs d'emploi et la suspension définitive de leur droit à l’allocation. La décision a été prise par décret le 2 août 2005.

Évolution du montant des cotisations patronales

À faire

Équilibre financier de l'Assurance chômage

L'histoire de l'Assurance chômage est inextricablement liée à la montée du chômage en France. À sa création, l'UNEDIC n'indemnise que 24 000 chômeurs. Jusqu'en 1968, le nombre d'allocataires reste sous la barre des 100 000, pour atteindre 200 000 en 1974. Puis d'un million de chômeurs en janvier 1976, on passe à deux millions à l'automne 1981. Entre 1980 et 1981, les dépenses d'indemnisation passent de 33 à 54 milliards de francs.

Pour assurer le financement du système, les partenaires sociaux décident de différentes mesures, parfois en faisant appel à l'aide de l'État.

En 2000, après deux années dans le rouge, l'Unédic dégage un excédent budgétaire de 1,3 milliard d'euros. En 2001, l'excédent est divisé par cinq. En 2002, l'Unédic présente un déficit de plus de 3 milliards d'euros. En 2005, le déficit s'élève à 3,192 milliards d'euros, légèrement inférieur aux 3,339 mds prévus.

Fin 2005, le déficit cumulé du régime Unédic d'assurance chômage atteint 13,452 milliards d'euros. Pour y faire face, l'Unédic emprunte, le coût de ce financement est de l'ordre de 1 million d'euros par jour en 2005.

En 2006, la Cour des comptes souligne que la part de l'État dans ces déficits a atteint 5,7 milliards d'euros de 2001 à 2004, au titre de diverses interventions de l'État à l'égard du régime d'assurance chômage (voir la page 100 du rapport de mars 2006 de la Cour des comptes .



Situation financière (millions d'euros)
Année Recettes Dépenses Résultat annuel Situation financière au 31/12
1985 7.614 7.829 - 0.214 xxx
1986 8.753 8.350 + 0.403 xxx
1987 9.195 9.248 - 0.054 xxx
1988 10.295 10.059 + 0.237 xxx
1989 11.601 10.858 + 0.743 xxx
1990 12.703 12.153 + 0.550 xxx
1991 13.108 14.340 - 1.231 xxx
1992 14.764 16.984 - 2.310 xxx
1993 17.829 19.169 - 1.341 xxx
1994 20.268 18.942 + 1.326 xxx
1995 20.936 17.521 + 3.415 xxx
1996 20.462 18.892 + 1.570 xxx
1997 19.629 19.957 - 0.328 xxx
1998 20.549 20.867 - 0.318 xxx
1999 21.332 21.748 - 0.416 xxx
2000 22.776 21.444 + 1.332 +2.965
2001 22.723 22.476 + 0.247 +2.144
2002 22.559 26.279 - 3.720 -1.554
2003 25.784 30.067 - 4.282 -5.836
2004 26.732 31.152 - 4.420 -10.260
2005 27.695 30.887 - 3.192 -13.452
2006 29.394 29.050 + 0.344 -13.108


Prévision 2007 & Hypothèse 2008 (millions d'euros)
Année Recettes Dépenses Résultat annuel Situation financière au 31/12
2007 30.301 27.313 + 2.988 - 10.121
2008 31.096 26.382 + 4.714 - 5.407

Corrélation entre le taux de chômage et le déficit de l'assurance chômage

Comme la plupart des systèmes, le système français fait que plus le chômage diminue, plus les contributions financières augmentent et le versement des indemnités diminue, améliorant la situation financière de l'assurance chômage, et inversement.

Le financement de l'Assurance chômage est assuré exclusivement par les cotisations versées par les entreprises et les salariés. Basé sur la masse salariale, il a pour effet mécanique de faire diminuer les rentrées d'argent lorsque l'emploi diminue, quand les dépenses sont précisément les plus importantes du fait du nombre de chômeurs à indemniser. Ceci amène le régime d'Assurance chômage périodiquement en déficit, du fait de la persistance du chômage en France à un taux élevé depuis le début des années 1980.

2 chiffres clés pour l'année 2005 :

  • 13.000 euros : l'allocation annuelle moyenne versée par le régime d'assurance chômage à un chômeur,
  • 1.500 euros : la contribution annuelle moyenne d'un salarié actif (parts "employeur" et salariale).

Notes et références

  1. En 1958, la Sécurité sociale n'est pas encore gérée paritairement, contrairement au régime d'assurance chômage qui s'apprête à être mis en place.
  2. a  et b Le Monde, Assurance-chômage : l'éternelle "dernière" réforme, 8 novembre 2005 (page consultée le 6 décembre 2005).
  3. Alternatives Economiques, numéro 205, septembre 2006, page57
  4. Calculs de la DARES d'après les données de l'UNEDIC : Profil des demandeurs d’emploi selon leur statut au regard de l’indemnisation, en 2006, 19 décembre 2008.
  5. Mélanie Delattre, Traders à Londres... et chômeurs à Paris, Le Point, 18 septembre 2008
  6. Indemnité chomage à vie

Voir aussi

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