Budget de l'État français


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Le budget de l'État français fixe les recettes et les dépenses prévues pour l'année. Il est adopté chaque année, pour l'année suivante, par le Parlement (Assemblée nationale et Sénat) sur proposition du gouvernement. La réforme des finances de l'État, engagée par la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (en abrégé LOLF) a entre autres pour objet d'accroître le rôle du Parlement dans la définition de ce budget. Avant 2006, c'est l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances qui définit la structure et les modalités d'adoption de ces textes.

Le budget de l'État français est rattaché au ministère du Budget, des Comptes publics et de la Réforme de l'État et est conçu et exécuté sous l'égide de la direction du Budget.

Sommaire

Historique

L'Ancien Régime

Évolutions des recettes et dépenses de la monarchie française de 1600 à 1715 en millions de livres tournois.
Écu de Louis XII

Sous l'Ancien Régime, le budget de l'État était confondu avec les dépenses du roi (on parle du « trésor royal »). Le budget de l'État et son financement étaient loin d'être uniformément répartis sur le territoire.

D'abord, l'unité du royaume n'empêchait pas chaque province, chaque ville, chaque corporation d'avoir ses propres lois et coutumes, y compris dans le domaine budgétaire et fiscal. Aux particularismes locaux conservés lors de l'inclusion dans le royaume s'étaient ajouté des privilèges acquis, souvent à perpétuité, en récompense d'actions (militaires ou civiles, voire privées) ou même acquis à titre onéreux (les rois impécunieux ayant souvent vendu des exonérations, totales ou partielles, d'impôts). Cette situation conduisait à une exubérance fiscale étonnante, avec une grande variété de bénéficiaires de taxes (le roi, un ou plusieurs seigneurs locaux, le gouverneur de province, la commune, l'église…), de mode de perception, d'assiette, de taux, de conditions, d'exonérations, etc. Parmi les impôts existant à peu près partout sur le territoire, on peut citer

  • la taille, impôt destiné à l'entretien de l'armée professionnelle du roi, en remplacement du service militaire
  • la dîme, perçue par l'Église
  • la gabelle, un impôt sur le sel—aussi indispensable à l'époque que l'essence de nos jours --, très variable selon les provinces.
  • l'octroi, sorte de douane intérieure, redevance commerciale payée à l'entrée des villes et provinces, ou pour le franchissement de ponts, qui ne disparaîtra en France qu'en 1943 (après avoir, par exemple et pour la petite histoire, poussé les guinguettes vers la Marne hors de Paris).

D'autre part et sur le plan de la technique comptable, jusqu'en 1789, aucun compte n'était tenu de façon officielle, qui permette d'évaluer les recettes et les dépenses de l'État. Il y avait bien eu quelques tentatives, mais aucune n'avait débouché. On dépensait « à l'œil » et les revenus n'étaient pas réguliers. La comptabilité « en partie double » n'a d'ailleurs été adoptée qu'en 2001.

Double louis de Louis XVI - (période royale)

Sous l'Ancien Régime, les principaux postes de dépense de l'État sont les dépenses d'ordre militaire (construction navale, fortifications, équipements des armées, etc.), les dépenses de la cour (qui représente environ 18% du budget de la monarchie dans la seconde moitié du XVIIIe siècle), les dépenses de charité, et le remboursement de la dette, qui pèse déjà très lourd au Moyen Âge, et qui, à la veille de la Révolution française, représentera un gouffre pour 42% des recettes de l'État. Attention toutefois : cette somme inclut aussi les remboursements du capital des emprunts souscrits, alors que le budget moderne ne fait apparaître que les paiements des intérêts ; par comparaison, la France de 2007 rembourse, capital et intérêt, environ 50 % de ses recettes (70 Milliards de capital et 40 d'intérêt, contre moins de 230 de recette) ; pour l'instant sans banqueroute ni révolution. C'est la raison pour laquelle, dès l'époque de la Révolution française, on a pu dire que Louis XVI avait fait une grave erreur en voulant traiter un problème financier assez banal par une solution politique et fiscale, et que ce faisant il avait lancé la machine qui l'a finalement broyé ; mais sans système comptable efficace, le roi ne savait pas ce qu'il faisait.

En 1788, les recettes de l'État (ou plutôt du roi) s'élèvent à 471,6 millions de livres réparties comme suit :

  • impôts directs : 163 millions de livres
  • impôts indirects : 219,3 millions de livres
  • autres : 89,3 millions de livres (revenu du domaine royal, loterie, etc.)

Mais le roi dépense

  • pour son armée 173,3 millions de livres,
  • pour sa cour (gages, pensions et maison du roi) 89,8 millions de livres
  • pour son peuple aussi (Ponts et Chaussées, charité, sécurité, etc.) presque 110 millions de livres.
  • et surtout, le remboursement de la dette (capital et intérêt) : 261,1 millions de livres.

Au total, l'État aura décaissé 633,1 millions de livres. Le déficit apparaît monstrueux : 161,5 millions de livres. Cependant, rappelons que selon nos normes modernes, il ne s'agit pas d'un déficit, mais d'un besoin de financement, et que de ce point de vue la situation d'aujourd'hui est encore pire.

Après la Révolution française

La Révolution française provoque de grands changements dans les recettes de l’État.

L'État moderne

L'article 14 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen affirme le principe du consentement de la Nation à l'impôt : « tous les citoyens ont le droit de constater par eux-mêmes ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement, d'en suivre l'emploi, et d'en déterminer la quotité, l'assiette, le recouvrement et la durée ».

Cette disposition qui, depuis l'Antiquité, définit les peuples libres par opposition aux peuples tributaires ou asservis, a en France une origine immémoriale[1]. En effet, ni les rois, ni le clergé, ni les seigneurs n'avaient le pouvoir d'augmenter ou de lever de nouveaux impôts, sans avoir préalablement obtenu le consentement du peuple[2] en réunissant les États généraux afin qu'ils décident du montant global levé, de son assiette et de sa répartition. Cette fonction de consentir à l'impôt est depuis 1789 à l'origine de l'existence de l'institution parlementaire.

La loi de finances, qui définit chaque année le budget de l'État, comprend deux parties : la première partie est consacrée aux recettes, la seconde décrit la structure des dépenses.

Le budget de l'État est rattaché au ministère du Budget, des Comptes publics et de la Réforme de l'État.

Procédure de mise en place

Élaboration du projet de loi de finances

Le processus budgétaire débute avec plus d'un an d'avance. Il est entièrement sous le contrôle et la responsabilité du gouvernement, le Parlement ayant une influence réduite (il ne déplacera que moins d'un dix millième des crédits[réf. nécessaire], par rapport à la proposition gouvernementale).

Côté recettes, c'est le ministère des finances qui a la haute main. Il y a bien quelques mesures politiques issues des autres ministères (type : crédit d'impôts pour telle ou telle dépense des particuliers), mais c'est marginal et de toute façon validé (parfois avec des modifications qui peuvent en réduire la portée) par l'administration fiscale. Il fixe les recettes supposées de l'appareil étatique, dont le montant effectif dépendra de la conjoncture économique : bénéfices des sociétés, consommation, croissance, etc.

Côté dépenses, mis à part les contraintes et objectifs qui ont été pointés dès le budget de l'année précédente, le processus commence officiellement par l'envoi des « lettres-plafond » : ces lettres de cadrage sont envoyées par le Premier ministre à ses collègues et déterminent la marge de manœuvre financière de chacun, suivant les orientations générales fixées par le président de la République. Chaque ministre fait ensuite des propositions et une deuxième phase est consacrée aux arbitrages budgétaires.

Mais, bien avant les lettres plafonds, l'administration du Budget a commencé à déterminer les paramètres techniques dont dépendent les évolutions mécaniques : par exemple le niveau d'inflation, la valeur des biens qui seront vendus, l'effet du déroulement de la carrière des fonctionnaires qui augmente périodiquement leur rémunération, ou encore le niveau des départs en retraite. Parfois, en sens inverse, on ajustera ces paramètres pour que le résultat donne un chiffre prédéterminé, ce qui donnera dans certains cas des résultats discutables.

Ces négociations ont été décrites comme un « jeu de rôle »[3], où les uns et les autres déploient des trésors de mauvaise foi pour raboter ou défendre les crédits, sans hésiter à se tromper et se mentir (par omission, car on ne va en général pas donner de fausses informations). La principale ambition de la LOLF était d'ailleurs de faire cesser cette mauvaise comédie, en substituant à l'obligation de défendre les moyens, une obligation de résultats concrets et mesurables. Force est de constater que ce résultat n'a pas (pas encore ?) été atteint[réf. nécessaire].

Une fois que l'administration du budget connait les recettes et a conclu avec chaque administration ministérielle (éventuellement après un « arbitrage » du Premier ministre), on obtient le « PLF » : Projet de loi de finances.

Chaque ministre a déjà réparti, à ce stade, les moyens entre ses services, à quelques détails près. Le fonctionnement concret de l'administration exige un niveau de détail bien plus grand que celui présenté au Parlement et tout doit pouvoir fonctionner dès que la loi est votée.

Le projet de loi de finances élaboré par le gouvernement est ensuite présenté au Parlement (Assemblée nationale et Sénat) à l'automne, après le vote de la loi de règlement qui porte sur les dépenses de l'année antérieure.

Vote des lois de finances par le Parlement

Assemblée nationale française
Article détaillé : Loi de finances.

La constitution fixe un délai global de soixante-dix jours après le dépôt du projet de loi de finance pour qu'il soit adopté définitivement. L'article 40 de la LOLF reprend exactement ce délai de soixante-dix jours. Dans ce délai, l'assemblée favorisée est très largement l'Assemblée nationale.

Le projet est d'abord déposé au bureau de l'Assemblée nationale. Les débats sont préparés par la Commission des finances dans laquelle siègent des délégués des différents partis présents à l'Assemblée. L'Assemblée doit se prononcer en première lecture dans un délai de 40 jours après le dépôt du projet.
Le texte voté est ensuite transmis au Sénat pour examen, débats et vote. Si le Sénat n'approuve pas le texte dans les termes votés par l'Assemblée, la procédure dite " de la navette parlementaire " est lancée pour tenter de trouver un compromis entre les deux chambres (le texte passe de l'une à l'autre assemblée afin qu'elles déterminent et se prononcent sur un texte commun).

Les assemblées ont la faculté de proposer des amendements. Mais celles-ci doivent rester dans le cadre financier fixé par le gouvernement (article 40 de la Constitution), c'est-à-dire qu'elles ne peuvent proposer aucune mesure de nature à entraîner « soit une diminution des ressources publiques, soit la création ou l'aggravation d'une charge publique ». Le singulier sur le mot « charge » indique que le Parlement ne pourrait aggraver une charge en réduisant simultanément une autre charge. Concrètement, une charge publique au sens de cet article correspond à une mission budgétaire[4]. Le Parlement peut donc modifier la répartition des crédits entre deux programmes d'une même mission, à condition que le montant total n'augmente pas, mais il ne peut pas transférer des crédits d'une mission à une autre. Concrètement, cela conduit à aligner les missions et les périmètres ministériels, de façon à éviter des transferts d'un ministère à un autre ; il y a donc peu de missions interministérielles et la tendance politique est de les réduire.

Après discussion, les Parlementaires votent le budget à peine rectifié qui prend le nom de Loi de finance.

La loi de finances, au même titre que n'importe quelle autre, est publiée au Journal officiel.

Après le vote

Après cette loi, le gouvernement pourra encore procéder, sans en référer au parlement, à des ajustements portant sur 2 % des crédits d'une mission, et il conserve la possibilité de faire passer une loi rectificative presque à tout moment.

Recettes

Article détaillé : Impôt en France.

Les ressources de l'État moderne sont principalement :

On distingue deux types de recettes, les recettes fiscales et non-fiscales.

  • Les recettes non-fiscales sont principalement les revenus du patrimoine de l’État (la plus grosse part étant constituée de participations dans des entreprises), le produit de diverses redevances d'usage du domaine public, et le produit des amendes (en 2006, 760 millions d'euros), pour un total de 24,6 milliards d'euros.

Au total, en 2006, les recettes brutes de l'État se sont élevées à 287 milliards d'euros, auxquelles il faut soustraire un peu plus de 65 milliards de prélèvements au profit des collectivités territoriales et des communautés européennes. Les recettes réelles nettes de l'État auront donc été de 221 milliards d'euros[5].

Les emprunts nouveaux ne sont pas comptabilisés comme des recettes (ce sont des variations du bilan) ; il est prévu qu'ils représentent 113 milliards d'euros en 2007.

Dépenses

Les dépenses effectuées par l’État et les collectivités locales sont nommées dépenses publiques. Elles sont divisées en quatre parties :

Les dépenses de fonctionnement des services publics (exemple : création d’emplois dans la recherche et l’enseignement supérieur).

Les dépenses d’équipement ou d’investissement (exemple : achat d’équipement pour l’armée).

Les dépenses d’intervention dans les domaines social, économique et international (exemple : redistribution en faveur des chômeurs).

Le paiement des intérêts sur la dette publique.

Équilibre budgétaire

Dette publique en France % du PIB
Article connexe : Dette publique de la France.

Un budget est dit en équilibre si les recettes sont égales aux dépenses. Un déficit budgétaire est financé par des emprunts et augmente la dette publique. Un excédent budgétaire permet à l'inverse de rembourser une partie de la dette.

Déficit budgétaire

En France, depuis 1981, le budget de l'État est chaque année déficitaire. Ces dernières années, le déficit s'établissait dans une fourchette entre 35 et 60 milliards d'euros.

Ces déficits budgétaires récurrents se traduisent par une augmentation constante de la Dette publique de la France, qui atteignait, en mars 2007 le montant de 1 221 milliards d'euros. À titre de comparaison, en 1980 la dette publique était de 21 % du PIB, soit 589 milliards de francs[6] ou encore 90 milliards d'euros (sachant que la décentralisation n'étant pas encore faite, l’État concentrait alors quasiment toute la dette publique).

Selon ses accords européens, le déficit public doit rester sous le seuil de 3% du PIB. La déficit public français a été réduit en 2006 pour la 3e année consécutive et est redevenu, pour la première fois depuis 2001, inférieur à 3% du PIB, seuil fixé par l'Union européenne. A fin 2006, il était de 2,5%.

Solde budgétaire primaire

Le solde budgétaire primaire, qui peut être un solde négatif ou un solde positif, désigne la situation du budget d'une Administration Publique (qui peut être l’État) avant la comptabilisation des intérêts de sa dette.

Budget

Le budget pour 2010

Le budget de l’État, déterminé par la loi de finances pour 2010 et la loi de finances rectificative du 9 mars 2010 se présente de la manière suivante[7] :

Budget Français 2010
Évaluation des recettes perçues par l’État en 2010 en millions d’euros
Recettes fiscales nettes
Impôt sur le revenu 48 936
Impôt sur les sociétés 34 940
Taxe intérieure sur les produits pétroliers 14 498
Taxe sur la valeur ajoutée 126 504
Autres contributions fiscales 29 502
254 380
Recettes non fiscales
Dividende et recettes assimilées 6 868
Produits du domaine de l'État 1 849
Produits de la vente de biens et services 1 154
Remboursements et intérêts des prêts,
avances et autres immobilisations financières
886
Amendes, sanctions pénalités et frais de poursuites 1 886
Divers 3 409
16 052
Prélèvements sur les recettes de l’État
Au profit des collectivités territoriales -85 880
Au profit des Communautés européennes -18 153
-104 033
Fonds de concours 3 122
Budgets annexes 2 148
Comptes spéciaux 136 514
Total 308 183
Crédits de paiement ouverts par mission en 2010 en millions d’euros
Missions du budget général
Actions extérieures de l’État 2 611
Administration générale et territoriale de l’État 2 581
Agriculture, pêche, alimentation, forêts et affaires rurales 4 044
Aide publique au développement 3 491
Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation 3 428
Conseil et contrôle de l’État 571
Culture 2 922
Défense 37 088
Direction de l’action du Gouvernement 548
Écologie, développement et aménagement durables 13 630
Économie 8 556
Engagements financiers de l’État (intérêts de la dette) 44 653
Enseignement scolaire 61 301
Gestion des finances publiques et des ressources humaines 11 505
Immigration, asile et intégration 556
Justice 6 819
Médias 1 129
Outre-mer 2 023
Plans de relance de l’économie 4 102
Politique des territoires 369
Pouvoirs publics 1 018
Provisions 58
Recherche et enseignement supérieur 46 539
Régimes sociaux et de retraite 5 727
Relations avec les collectivités territoriales 2 624
Remboursements et dégrèvements 93 104
Santé 1 185
Sécurité 16 356
Sécurité civile 452
Solidarité, insertion et égalité des chances 12 230
Sport, jeunesse et vie associative 848
Travail et emploi 11 897
Ville et logement 8 283
412 158
Missions de budgets annexes
Contrôle et exploitation aériens 1 937
Publications officielles et
information administrative
193
2 130
Missions de comptes d’affectation spéciale 59 896
Missions de comptes de concours financiers 73 153
Évaluation des CP à ouvrir en raison des fonds de concours 3 139
Total 550 476

Remarque : ce total ci-dessus correspond aux crédits de paiement ouverts en loi de finances. Pour obtenir les charges nettes et calculer le solde du budget de l'État, il faut soustraire les remboursements et dégrèvements, d'un montant de 93 014 millions d'euros.

Tableau de l’équilibre budgétaire de l’État en 2010 en millions d’euros
Budget général
Ressources
Recettes fiscales nettes
Recettes fiscales brutes 347 394
Remboursements et dégrèvements -93 014
254 380
Recettes non fiscales 16 052
Recettes résultant de fonds de concours 3 122
Prélèvements au profit des collectivités territoriales
et des Communautés européennes
-104 033
Total ressources 169 521
Charges
Dépenses relatives aux missions 412 158
Dépenses correspondant aux fonds de concours 3 122
Remboursements et dégrèvements -93 014
Total charges 322 266

Soldes du budget général = ressources - charges

-152 745
Budgets annexes


Ressources (y compris sur fonds de concours) : 2148
Dépenses (y compris sur fonds de concours) : 2147

1
Comptes spéciaux
Ressources
Ressources affectées 59 891
Remboursements des prêts et avances 76 623
Excédent net des comptes de commerce 246
Excédent net des comptes d'opérations monétaires 68
Total ressources 136 828
Charges
Comptes d'affectation spéciale 59 896
Comptes de concours financiers 73 153
Total charges 133 049

Soldes des comptes spéciaux = ressources - charges

3 779
Solde du budget de l’État -148 965

Notes :

  • Ce budget comprend les investissements du grand emprunt.
  • Ce budget est actualisé de la loi de finances rectificative pour 2010 du 7 mai 2010 (pour l’aide à la Grèce)[8]
  • Les crédits autorisés par la loi de finances sont constitués d'autorisations d'engagement (AE) et de crédits de paiement (CP). Les informations présentées ici ne portent que sur les CP, qui constituent la limite supérieure des dépenses pouvant être ordonnancées ou payées, au cours de l'année 2010, pour la couverture des engagements contractés dans le cadre des AE autorisées.

Le budget pour 2011

Comparaison avec le budget 2009

Le budget de l'année 2009[9] s'établissait tel que :

Dépenses totales du budget général de l'Etat : 292,9 milliards d'euros

Recettes nettes du budget général de l'Etat : 196,3 milliards d'euros

Déficit budgétaire de l'Etat : 96,7 milliards d'euros.

Notes et références de l'article

  1. Certaines cités avaient librement pactisé avec Rome et reçu la citoyenneté romaine, d'autres furent conquises et payaient un tribut. "Le cinquième concile provincial tenu à Paris en 615 et l'édit de Clotaire II que ce concile imposa, défendait au fisc royal (...) d'augmenter les impôts et péages", Adolphe Vuitry, Essai sur le régime financier de la France avant la révolution de 1789, tome I, pp.
  2. Les trois ordres représentaient le peuple: le Tiers-État représentait la bourgeoisie des villes libres, la Noblesse les seigneuries, et le Clergé le peuple des seigneuries ecclésiastiques et abbatiales.
  3. La mise en oeuvre de la loi organique relative aux lois de finances, rapport d'Alain Lambert et Didier Migaud.
  4. La loi organique relative aux lois de finances assimile les charges aux missions (article 47).
  5. Ministère des Finances
  6. RAPPORT D'INFORMATION 413 (98-99) - COMMISSION DES FINANCES du Sénat : L'ÉVOLUTION DE LA DETTE PUBLIQUE EN FRANCE ENTRE 1980 ET 1997 L'évolution de la dette publique en France de 1980 à 1997.
  7. Le Budget de l’État voté pour 2010 en quelques chiffres sur www.performance-publique.gouv.fr. Le budget pour 2010 a toutefois été modifié par deux autres lois de finances rectificative par la suite : loi du 7 mai 2010 et loi du 7 juin 2010.
  8. Loi n° 2010-463 du 7 mai 2010 de finances rectificative pour 2010
  9. Le budget de l'état voté pour 2009. [PDF]

Bibliographie

  • Adolphe Vuitry, Études sur le régime financier avant la Révolution de 1789, 2 volumes, 540 et 690 pp., Paris, Guillaumin et Cie, 1874 et 1884, réédition Slatkine reprint, Genève 1977. Cette histoire commence avec la fiscalité dans la Gaule romaine et s'arrête avant le Règne d'Henri IV.
  • Philippe Sagnac et Pierre Caron, Les comités des droits féodaux et de législation et l'abolition du régime féodal. 1789-1793, XXVI-826 pp., Paris, 1907, Megariotis reprint, Genève,

Voir aussi

Articles connexes

Liens et documents externes


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