Procédures législatives de l'Union européenne


Procédures législatives de l'Union européenne

Les procédures législatives de l'Union européenne sont l'ensemble des processus conduisant à l'élaboration des lois au niveau européen. Ces procédures impliquent le Parlement européen et le Conseil de l'Union européenne, et, en tant que détentrice de l'initiative législative, la Commission européenne. Les parlements nationaux de l'Union européenne|parlements nationaux ont aussi le pouvoir mineur de freiner légèrement le processus.

Sauf quelques exceptions, les propositions de loi doivent être approuvées par le Parlement et le Conseil pour devenir des lois. Le pouvoir relatif d'une institution lors du processus législatif dépend de la procédure utilisée, ce qui dépend du domaine intéressé par la loi. Dans certains domaines, ils participent de manière égale à l'élaboration du droit européen, dans d'autres, le système est dominé par le Conseil. La répartition des domaines en fonction des procédures est faite dans le traité sur l'Union européenne.

Sommaire

Acteurs principaux

Parlement

Article détaillé : Parlement européen.

Les membres du Parlement sont élu tous les cinq ans au suffrage universel direct. Il s'organise comme un parlement multipartite normal en conduisant la plupart de ses travaux dans ses commissions et en siégeant par affiliation politique plutôt que par délégation nationale. Cependant, ces groupes sont relativement faibles en raison de leur statut.

Les pouvoirs du Parlement ont considérablement augmenté depuis les années 1950 puisque la nouvelle procédure législative assure l'égalité entre le Parlement et le Conseil. Il a aussi gagné plus de pouvoir en ce qui concerne la désignation de la Commission, qui a cependant toujours été responsable devant lui (le Parlement a le pouvoir de censure).

Conseil de l'Union européenne

Article détaillé : Conseil de l'Union européenne.

Le Conseil de l'Union européenne (ou Conseil des Ministres) représente les gouvernements nationaux des États membres, et par conséquent il est composé d'un ministre par État membre bien que les votes soient répartis en fonction du poids démographique de chaque État (cf. les procédures ci-dessous pour des clarifications). En tant que tel, il ne siège pas en fonction des appartenances politiques et au lieu de conduire la plupart de ses travaux en commissions, ceux-ci sont préparés par des représentants diplomatiques (COREPER).

Le Conseil est traditionnellement l'institution la plus puissante et connait aujourd'hui un renouveau d'influence post-période Delors aux dépens de la Commission. Il a cependant perdu de l'influence vis-à-vis du Parlement, qui a exercé ses pouvoirs sur la désignation de la Commission et a modifié la législation.

Acteurs secondaires

Commission

Article détaillé : Commission européenne.

La Commission a un monopole virtuelle en ce qui concerne l'initiative législative, un pouvoir qui donne à la Commission une influence sur l'établissement de l'agenda de l'Union dans son ensemble[1]. La Commission introduit fréquemment des projets de loi à la demande du Conseil ou après une suggestion du Parlement, ainsi tous les types de législation passent par la Commission.

Sous la procédure législative ordinaire, un avis négatif de la Commission force le Conseil à voter à l'unanimité plutôt qu'à la majorité[2]. Il y a aussi quelques exceptions permettant à la Commission d'adopter des actes législatifs de sa propre initiative.

Parlements nationaux

Article détaillé : Parlements nationaux de l'Union européenne.

Les parlements nationaux des États membres ont la capacité, si un tiers d'entre eux le désire, de faire réviser une proposition si celle-ci viole le principe de subsidiarité. Si la majorité des Parlements nationaux constate cette violation, alors le Conseil et le Parlement peuvent voter son rejet immédiat. Si les problèmes logistiques inhérent à la mise en pratique de ces procédures sont surmontés, les Parlements nationaux formeraient « une troisième chambre virtuelle »[3].

Procédure législative ordinaire

Article détaillé : Procédure législative ordinaire.
La procédure législative ordinaire.

La procédure législative ordinaire[4], anciennement appelé « procédure de codécision », est la principale procédure législative par laquelle les directives et les règlements sont adoptés[5].

L'article 294 TFUE[N 1] décrit la procédure législative ordinaire. La Commission soumet une proposition législative au Parlement et au Conseil. À la première lecture le Parlement adopte sa position. Si le Conseil approuve la formulation parlementaire alors l'acte est adopté. Sinon, il adoptera sa propre position et la communiquera au Parlement avec des explications. La Commission informe aussi le Parlement de sa position sur ce point. À la seconde lecture, l'acte est adopté si le Parlement approuve le texte du Conseil ou échoue à prendre une décision. Le Parlement peut rejeter le texte du Conseil, ce qui conduit à un rejet du projet de loi, ou le modifier et le communiquer à nouveau au Conseil. La Commission donne une nouvelle fois son avis. Dans les cas où la Commission a rejeté des amendements à son avis, le Conseil est contraint d'agir à l'unanimité plutôt qu'à la majorité[2].

Si, dans les trois mois suivant la réception du nouveau texte du Parlement le Conseil l'approuve, alors il est adopté. Si ce n'est pas le cas, le président du Conseil, avec l'accord du président du Parlement, réunit le comité de conciliation composé du Conseil et d'eurodéputés en nombre égal (avec la présence et la modération de la Commission). Le comité rédige un texte commun en se basant sur les deux positions. Si dans les six mois suivant la réunion du comité, aucun accord sur le texte final n'est trouvé, alors la mise en œuvre de l'acte échoue. Si un accord est trouvé et que le comité approuve le texte, alors le Conseil et le Parlement (agissant à la majorité) doit approuvé ledit texte. S'ils échouent à cela, alors le texte est rejeté[2].

Cette procédure a été introduite par le traité de Maastricht comme étant la procédure de codécision[6] et devait au départ remplacer la procédure de coopération. La procédure de codécision a été modifiée par le traité d'Amsterdam[N 2] et ses domaines d'application ont ensuite été étendus tant par ce dernier traité que par celui de Nice. Elle a ensuite été renommée « procédure législative ordinaire » et étendue à presque tous les domaines (tel que l'agriculture, la pêche, les transports, les fonds structurels, le budget et les domaines autrefois couverts par l'ancien troisième pilier) par le traité de Lisbonne[4].

Procédures législatives spéciales

Les traités ont mis en place des dispositions permettant que des procédures législatives spéciales soient utilisées dans les domaines sensibles. Celles-ci permettent notamment au Conseil ou au Parlement d'adopter seul des actes en n'impliquant que l'autre. Les procédures notables sont l'avis simple et l'avis conforme, quoique d'autres soient utilisés pour certains cas spécifiques.

Procédure de l'avis simple

Article détaillé : Procédure de l'avis simple.

D'après cette procédure, le Conseil, agissant de manière unanime ou à la majorité qualifiée en fonction de la politique concernée, peut adopter des actes normatifs sur proposition de la Commission européenne après avoir consulté le Parlement européen. Bien qu'étant obligé de consulter le Parlement sur de telles politiques, le Conseil n'est pas contraint par l'avis qu'il aura émis. En pratique le Conseil ignorerait fréquemment ce que le Parlement pourrait suggérer et, de même, parviendrait parfois à un accord avant la réception de l'avis Parlementaire. Ce pendant la Cour de justice de l'Union européenne a statué que le Conseil devait attendre l'avis parlementaire et par conséquent la Cour a abrogé la législation que le Conseil adopta avant que le Parlement ne donne son avis[7]. Agissant sur ce Parlement de temps en temps la législation de flibustiers qu'il n'aime pas en retardant l'octroi d'un avis formel pour obtenir une certaine force de levier contre des propositions cela n'aime pas, calant ainsi le processus législatif. Afin de contrer des propositions qu'il n'approuve pas, le Parlement peut faire obstruction en retardant la communication de son avis ce qui lui permet d'exercer un effet de levier sur ces propositions. Avant l'Acte unique, l'avis conforme était la procédure législative la plus utilisé de la Communauté européenne d'alors.

La consultation est encore utilisé pour les propositions concernant les exceptions du marché intérieur et les lois sur la concurrence[8]. La procédure est aussi utilisée dans les relations avec les organismes consultatifs de l'Union comme le Comité des Régions et le Comité économique et social qui doivent être consulté pour un certain nombre de domaines conformément aux traités affectant leur secteur d'expertise.

Procédure de l'avis conforme

Article détaillé : Procédure de l'avis conforme.

Dans la procédure de l'avis conforme, le Conseil peut adopter des lois basées sur une proposition de la Commission européenne après avoir obtenu le consentement du Parlement. Par conséquent le Parlement a le pouvoir légal d'accepter ou de rejeter une proposition mais n'a pas les moyens de proposer des amendements à celle-ci. Le Parlement a cependant prévu un comité de conciliation et une procédure pour communiquer des rapports provisoires dans lesquels il peut mettre en avant ses préoccupations au Conseil et menacer de ne pas donner son consentement à moins que celles-ci soient respectées[9]. Cette procédure s'applique lors de l'admission d'un nouveau membres, lors du processus de retraitetc.[8].

Commission et Conseil agissant seul

Cette procédure permet au Conseil d'adopter des lois proposées par la Commission sans que l'avis du Parlement ne soit requis. Celle-ci est utilisé quand il s'agit de statuer sur un tarif extérieur commun (article 31 (ex-article 26)) ou pour négocier des accords commerciaux au nom de la Politique commerciale commune (article 207-3).

Commission agissant seule

Contrairement à la croyance populaire, la grande majorité des actes européens ne sont pas dictées par la Commission. Cependant la Commission est habilité à adopter des actes sans avoir à consulter ni à obtenir le consentement de quiconque. Elle peut adopter des actes normatifs de sa propre initiative lorsque cela concerne les monopoles et les concessions accordées aux entreprises par les États membres (article 106-3, ex-article 86-3) et concernant le droit du travail (Article 45-3 (d), ex-article 39-3(d)). Deux directives ont été adoptées selon cette procédures : une sur la transparence entre les États membres et les entreprises[10] et une autre sur la concurrence dans le secteur de la télécommunication[11].

Types d'actes

Article détaillé : Droit de l'Union européenne.

Les actes législatifs résultant de ces procédures prennent plusieurs formes. Un règlement est une loi qui a un effet direct. Une directive doit être transposé dans le droit national, elle donne des objectifs à atteindre par les pays membres, avec un délai. Une decision a un effet direct mais uniquement sur une personne ou une entité spécifique.

Les décisions-cadres étaient utilisé dans le cadre du troisième pilier de l'UE et permettait au Conseil d'agir seul. Depuis l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne, le 1er décembre 2009, le Conseil ne peut plus procéder par ce type de décision.

Notes

  1. Ancien article 251 du TCE avant l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne.
  2. Article 2(44) de ce traité.

Sources

Références

Bibliographie

  • (de) Ines Härtel, Handbuch Europäische Rechtsetzung, Berlin, Springer Verlag, 2006 (ISBN 978-3-540-30664-1) 
  • (de) Wolfgang Wessels, Gesetzgebung in Westeuropa. EU-Staaten und Europäische Union : Gesetzgebung in der Europäischen Union, Wiesbaden, Verlag für Sozialwissenschaften, 2008, 1re éd. (ISBN 978-3-8100-3466-3), p. 653–683 
  • (en) P. Craig et G. de Búrca, EU Law: Text, Cases and Materials, Oxford (New York), Oxford University Press, 2003, 3e éd. (ISBN 978-0-19-925608-2) 
  • (en) Christa Tobler et Jacques Beglinger, Essential EU Law in Charts, Budapest, Leiden University, 2010, 2e éd. (ISBN 978-963-258-086-9) 
  • (en) Susanne K. Schmidt, Only an Agenda Setter?: The European Commission's Power over the Council of Ministers European Union Politics, 2000 
Articles
  • (en) Ian Cooper, « Comment : Will national parliaments use their new powers? », dans EU Observer, 16 octobre 2009 [texte intégral] 

Compléments

Articles connexes

Liens externes


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