Responsabilite administrative


Responsabilite administrative

Responsabilité de l'administration française

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En droit français, la responsabilité administrative est l'obligation pour l'administration de réparer les préjudices causés par son activité ou celle de ses agents.

La responsabilité de l'administration peut être engagée pour toutes les activités de l'administration mais obéit à un régime différent de celui du droit civil.

Pour la responsabilité contractuelle, voir l'article contrat administratif.

Sommaire

De l'irresponsabilité publique à la responsabilité administrative généralisée

Jusqu'à la fin du XIXe siècle l'irresponsabilité de la puissance publique était le principe, les hypothèses de responsabilité administrative se limitant aux seuls cas où une loi en décidait expressément ainsi (c'était par exemple le cas des dommages causés aux bâtiments par les travaux publics). Il était en effet considéré, dans la lignée de l'adage le roi ne peut mal faire, que les actes de la souveraineté nationale ne pouvaient être jugés par un tribunal. La possibilité d'obtenir réparation des dommages n'était ouverte que par le recours gracieux, c'est-à-dire l'appel à la bonne volonté des dirigeants.

Le 8 février 1873, le Tribunal des conflits par l'arrêt Blanco reconnait une responsabilité de principe des personnes publiques. Cependant, du fait de la mission de service public qui leur est confiée, cette responsabilité ne saurait être régie par les règles du Code Civil. Le contentieux de la responsabilité administrative est confié au juge administratif.

Fronton du Conseil d'État

Dans la foulée de l'arrêt Blanco, la jurisprudence va élaborer les règles de la responsabilité administrative à travers plusieurs grands arrêts :

  • TC, 1873, Pelletier : distinction de la faute personnelle et la faute de service.
  • CE, 1895, Cames : naissance de la responsabilité sans faute.
  • CE, 1905, Tomaso Grecco : responsabilité pour faute de l'État pour les actes de police.
  • CE, 1918, Époux Lemonnier : responsabilité de l'administration à raison des fautes personnelles de ses agents.
  • CE, 1919, Regnault-Desroziers : responsabilité pour risque.
  • CE, 1923, Couitéas : responsabilité pour rupture de l'égalité devant les charges publiques.
  • CE, 1938, La Fleurette : responsabilité du fait des lois pour rupture de l'égalité devant les charges publiques.
  • CE, 1949, Demoiselle Mimeur : responsabilité de l'administration à raison des fautes commises par ses agents en dehors du service, mais non dépourvue de tout lien avec lui.
  • CE, 1951, Laruelle et Delville : Action récursoire.
  • CE, 1966, Compagnie Générale d'énergie radioélectrique : responsabilité de l'État du fait des conventions internationales.
  • CE, 1992, Époux V. : responsabilité du service public hospitalier.
  • CE, 2007, Gardedieu : responsabilité du fait des lois contraires aux engagements internationaux.

Les conditions générales du droit à réparation

L'existence d'un préjudice

La responsabilité administrative est réparatrice et non sanctionnatrice, par exemple dans le cas du jugement du 27 décembre 2001 du TA de Besançon. Des fonctionnaires français ayant cotisé en Afrique ont vu leur retraite diminuer suite à une dévaluation du franc CFA, dans certains corps des compensations ont été prévues, dans d'autres non. Le tribunal, constatant le préjudice, a accordé une indemnisation. Il ne s'agit donc pas de sanctionner une faute, mais bien de réparer un préjudice. La Cour européenne des droits de l'homme partage la même approche (arrêt éditions Periscope/France de la CEDH le 26 mars 1992).

Il existe des conditions particulières pour qu'un préjudice soit reconnu et ouvre donc le droit à réparation. Il doit être direct, certain et évaluable financièrement. Si l’action en responsabilité se situe sur le terrain de la responsabilité sans faute pour rupture égalité devant les charges publiques, le préjudice devra par ailleurs être anormal et spécial.

Par "direct", on entend que le préjudice est une conséquence immédiate de l'activité administrative. Par "certain", qu'il est ou bien actuel ou s'il existe de forte présomption qu'il se produise dans le futur. Ainsi un préjudice éventuel comme l'aide qu'aurait pu apporter à ses parents un enfant mortellement blessé dans un accident, n'est pas certain. En revanche, la perte d'une chance sérieuse à la réussite d'un concours, à la conclusion d'un contrat, à recourir à l'avortement (CE, 1997, Époux Quarez)... ouvrent droit à réparation.

Les préjudices matériels sont les plus faciles à caractériser : dommages causés aux biens mobiliers ou immobiliers, atteintes physiques aux personnes.

Les préjudices moraux sont plus complexes :

  • d'ordre psychologique ou moral, atteinte à la réputation ou à l'honneur, atteintes à la dignité humaine (harcèlement).
  • souffrance physique ou pretium doloris suite à accident physique ou intervention chirurgicale.
  • préjudice esthétique c'est-à-dire gêne ou regrets éprouvés par une personne à la vue ou à la pensée des atteintes portées à son harmonie corporelle.
  • douleur morale ou pretium affectionis c'est-à-dire le préjudice d'affection lié, par exemple à la perte d'un être cher.
  • troubles dans les conditions d'existence, c'est-à-dire tous les désagréments qui n'entrent pas dans les catégories précédentes, par exemple les difficultés scolaires d'un enfant après un accident.
  • les atteintes de toute nature résultant d'une séroconversion HIV (idem pour les conséquences d'une exposition a l'amiante, l'ESB etc.).

En second lieu peuvent être réparés non seulement les préjudices subis par les victimes immédiates du fait dommageable, mais aussi ceux atteignant par ricochet les victimes indirectes tels que les époux ou épouses de la personne accidentée.

Il existe encore quelques cas d'irresponsabilité :

  • les servitudes d'urbanisme
  • naissance d'un enfant après IVG ou opération de stérilisation
  • naissance d'un enfant handicapé après échec d'une amniocentèse (CE 14 mars 1997 CHR Nice).

La relation de causalité

Une relation de causalité doit être prouvée, de nature directe, entre l'action dommageable et le préjudice lui-même.

Par exemple, le préfet autorise une détention d'arme et le possesseur de l'arme tue une personne. Si l'autorisation de détention d'arme intervient très peu de temps avant le crime l'État peut être condamné (l'auteur le sera lui, bien évidemment au pénal).

Cette causalité doit être démontrée par la victime elle-même.

S'il s'avère que le préjudice est en partie ou totalement causé par une fait étranger, alors l'administration peut être reconnue comme partiellement voire totalement irresponsable.

  • Cas de force majeure (3 caractères: imprévisible, irrésistible et extérieure. Ex: un cyclone...)
  • Faute de la victime

Dans ce cas il revient à l'administration d'en faire la preuve (cas de force majeure et/ou faute de la victime)

L'imputabilité du fait dommageable

Les faits ou activités à l'origine du préjudice confèrent la responsabilité à la personne physique ou morale dont ils dépendent.

L'action qui permet au défendeur de faire un recours contre quelqu'un permet, dans le cas où un service public est organisé avec l'aide de plus d'une personne, la possibilité de réparation par l'une de ces mêmes personnes.

Les modalités de la réparation

Les principes de l'évaluation

La réparation du préjudice causé se fait le plus souvent en euros, mais la réparation en nature peut être demandée à titre facultatif (si mieux n'aime…).

La victime ne devant être ni appauvrie ni enrichie, la réparation du dommage doit être intégrale. Dans cette optique, il est donc peu aisé d'apprécier ce principe dans les cas de préjudices immatériels. Par ailleurs, une personne ne doit jamais être obligée de payer une somme lorsqu'il est avéré qu'elle ne la doit pas.

Les éléments de l'indemnisation

Outre l'indemnité principale sont allouées des indemnités accessoires :

  • indemnité compensant équitablement les frais contentieux exposés par la victime, notamment les honoraires d'avocat (L 761-1 du code de la justice administrative, art 6-1{er} de la CEDH)
  • intérêts moratoires sur l'indemnité principale calculés sur le délai d'instruction, ses intérêts peuvent être capitalisés (intérêts sur les intérêts) selon les articles 1153 et 1154 du code civil
  • intérêts compensatoires si la victime justifie d'un retard anormal à obtenir le versement de l'indemnité principale (CE 2 mars 1962 Caucheteux et Desmonts).

Le capital réparant un préjudice n'est pas imposable.

La distinction des responsabilités selon le fait générateur

La responsabilité pour faute

La notion de faute

Une faute est une défaillance dans l'organisation ou le fonctionnement normal du service public. Elle peut consister en un fait matériel ou en un acte juridique. Elle peut être collective ou imputable à une personne physique individualisée. L'abstention, la négligence, une omission, un retard, peuvent constituer une faute. Une illégalité est toujours fautive (CE 1973 Driancourt) ; mais un vice de forme minime n'est pas forcément constitutif d'une illégalité. L'existence d'une faute n'entraîne pas nécessairement la responsabilité administrative. La faute doit toujours être prouvée mais des présomptions de faute peuvent être instituées :

  • défaut d'entretien normal d'un ouvrage qui conduit à n'exonérer l'administration que si elle démontre qu'elle a normalement entretenu l'ouvrage (CE 24 janvier 1990 université de Lille I)
  • défaut d'organisation du service public hospitalier, exemple, maladie grave contractée suite à un soin courant
  • défaut de surveillance systématique, exemple un enfant se noie dans une piscine municipale.

Faute simple et faute lourde

La faute simple suffit en principe à engager la responsabilité de l'administration.

En effet, la jurisprudence administrative, animée par la volonté de garantir plus aisément l'indemnisation des victimes a progressivement réduit le champ des activités pour lesquelles une faute lourde est exigée. Le revirement le plus spectaculaire avait été opéré par l'arrêt CE, 10 avril 1992, Époux V. : l'exigence d'une faute lourde, déjà largement entamée antérieurement par la reconnaissance de plus en plus large de cette qualification, est abandonnée en ce qui concerne l'engagement de la responsabilité des établissements publics hospitaliers pour les actes médicaux.

Quelques activités administratives seulement demeurent toujours épargnées par le déclin de la faute lourde en matière de responsabilité administrative :

  • Les activités des juridictions : loi du 5 juillet 1972 pour les juridictions judiciaires, CE, 1978, Darmont pour les juridictions administratives.
  • ...

Responsabilité de l'administration et responsabilité de ses agents

Lorsque le dommage est causé par la faute d'un agent public, qui doit réparer, l'administration ou l'agent ?

Distinction faute de service et faute personnelle

Cette distinction est posée par TC, 1873, Pelletier, la faute de service engageant la responsabilité de l'administration, la faute personnelle engageant la responsabilité particulière de l'agent.

Cette distinction est précisée par Laferrière : « La faute personnelle est celle qui révèle l'homme avec ses faiblesses, ses passions, ses imprudences; la faute de service est celle de l'administrateur plus ou moins sujet erreur »[1] il y a faute de service.

Si à l'origine cette distinction devait déboucher sur une alternative entre faute de service dont le contentieux est confié au juge administratif et faute personnelle dont le contentieux est confié au juge judiciaire, la jurisprudence ultérieure n'a que rarement retenu des fautes personnelles "détachables" du service (et dont le contentieux serait confié au juge judiciaire).

Demeure comme fautes personnelles n'entrainant pas de cumul de responsabilité avec l'administration, les hypothèses de fautes commises en dehors du service et dépourvue de tout lien avec lui (comme CE, 13 mai 1991, Sté d'assurance les Mutuelles Réunies : cas d'un pompier ayant allumé un incendie volontairement en dehors de son service) ou des fautes d'une telle gravité qu'elles sont considérées comme détachables du service, même en étant commises dans son cadre (exemple, CE, 1953, Oumar Semba : vols commis par un gardien de prison durant son service avec la complicité de prisonniers).

Le cumul de fautes et le cumul de responsabilités

La jurisprudence va introduire en 1911 et 1918 les notions de cumul de fautes et de cumul de responsabilités, afin de permettre aux victimes d'obtenir plus facilement réparation des préjudices en mettant en cause la responsabilité de l'État devant la juridiction administrative qu'en faisant appel à une réparation sur les deniers personnels des agents fautifs.

Avec CE, 3 février 1911 Anguet, identifie la possibilité d'un cumul de fautes à l'origine d'un préjudice : dans le cas d'espèce, sont cumulés une faute de service consistant en la fermeture d'un bureau de poste avant l'heure officielle et une faute personnelle des agents qui ont brutalisé un usager au point de lui casser la jambe pour le faire sortir. Le sieur Anguet peut donc à raison engager la responsabilité de l'État devant le juge administratif.

L'arrêt CE 26 juillet 1918 époux Lemonnier pose le principe du cumul de responsabilités sur une même faute s'analysant à la fois comme une faute de service et comme une faute personnelle (faute d'un maire qui avait autorisé l'installation d'un stand de tir sans prendre les mesures de sécurité nécessaire de sorte qu'une personne avait été blessé par une balle ). A la suite de l'arrêt CE, 18 novembre 1949, Dlle Mimeur, il est considéré que des fautes personnelles commises en dehors du service pourront engager la responsabilité de l'État dès lors que ces fautes ne seront pas dépourvue de tout lien avec lui. La victime peut réclamer réparation à l'administration ou à l'agent.

Dans le cadre d'un cumul de fautes ou de responsabilité l'administration ou les agents condamnés peuvent ensuite une action récursoire devant le juge administratif  : l'administration condamnée sur la base d'une faute personnelle non dépourvue de tout lien avec le service peut diriger son action contre l'agent fautif afin de récupérer tout ou partie de la somme versée en dédommagement (CE, 28 juillet 1951, Laruelle). Réciproquement, l'agent peut obtenir de l'administration le remboursement d'une partie de l'indemnité versée en cas de partage de responsabilité (CE, 28 juillet 1951, Delville).

La responsabilité sans faute

Article détaillé : Responsabilité sans faute.

Elle ne concerne jamais les fautes personnelles.

La responsabilité sans faute est engagée dans deux cas :

  • la responsabilité pour risque
  • la responsabilité pour rupture de l'égalité devant les charges publiques.

La responsabilité pour risque

La responsabilité pour risque est engagée en cas de chose ou d'activité dangereuse entraînant un préjudice :

  • dépôt d'explosif qui explose
  • méthodes dangereuses comme les méthodes libérales de rééducation, les malades mentaux en sortie d'essai, les détenus en permission de sortie…

Elle est également engagée au profit des collaborateurs occasionnels ou bénévoles du service public, par exemple, un accident lors d'une sortie scolaire accompagnée par des parents d'élève.

La responsabilité pour rupture de l'égalité devant les charges publiques

Cette responsabilité est mise en œuvre chaque fois qu'un particulier est victime d'un dommage anormal, c'est-à-dire présentant un caractère certain de gravité, et spécial résultant de situations ou de mesures par l'effet desquelles certains membres de la collectivité sont « sacrifiés » à l'intérêt général.

La responsabilité pour dommage permanent de travaux publics recouvre les inconvénients de voisinage résultant de l'exécution de travaux publics, ou bien de l'existence ou du fonctionnement d'ouvrages publics. Si ce type de responsabilité existe, c'est essentiellement pour faire respecter un droit primordial, celui de l'indemnisation des quelques personnes qui sont " sacrifiées " pour l'intérêt de tous (le préjudice causé devant avoir deux critères cumulatif: anormalité => gravité et spécialité).

La responsabilité de l'État du fait des lois ou des conventions internationales : la responsabilité de l'État peut être reconnue en cas de rupture de l'égalité devant les charges publiques. C'est l'arrêt du Conseil d'État du 14 janvier 1938, " Société La Fleurette " qui marque cette responsabilité étatique. En effet, l'interdiction de la gradine, (ersatz de crème) fait peser une charge reconnue comme grave et spéciale sur la société à cause de l'État, il doit donc l'indemniser. Cette charge est anormale, car la société rencontre un grave dommage commercial. La gradine étant le seul produit que cette société fabriquait.

La responsabilité du fait des décisions administratives régulières : Si un acte individuel provoque une rupture de l'égalité devant les charges publiques, alors les charges dont il est lui-même créateur doivent être indemnisées.

Les régimes spécifiques de responsabilité de l'administration

La jurisprudence a confié plusieurs régimes de responsabilité de l'administration au juge judiciaire

Ces régimes de responsabilité échappent au droit de la responsabilité administrative et sont régis par le droit commun de la responsabilité civile.

  • La gestion privée.
  • La faute personnelle détachable.
  • La réparation des dommages résultant d'une voie de fait ou d'une emprise irrégulière.
  • La responsabilité extracontractuelle des SPIC hormis s'il s'agit d'un dommage de travaux publics et qu'il a été causé à un tiers.

Les régimes spécifiques de responsabilité de l'administration créés par le législateur

  • Le régime des dommages causés par les attroupements et les rassemblements de personnes (L 2216-3 CGCT. L'État indemnise les dommages, quelle que soit leur nature.
  • Le régime de responsabilité des personnes publiques à raison des accidents causés par les véhicules administratifs, qu'ils soient publics ou privés, loi du 31 décembre 1957.
  • Le régime des fautes des membres de l'enseignement, loi du 5 avril 1937. La responsabilité de l'État se substitue à celle des enseignants.
  • Le régime des dommages causés par les services des assemblées parlementaires, ordonnance du 17 novembre 1958. La responsabilité pour faute de l'État se substitue à l'ensemble des personnes agissant comme organes administratifs des assemblées.
  • Les préjudices résultants des vaccinations obligatoires (L 10-1 CSP)
  • L'indemnisation des personnes atteintes de SIDA post-transfusionnel, loi du 31 décembre 1991.
  • L'indemnisation des dommages causés par les actes de terrorisme, loi du 9 septembre 1986 relative à la lutte contre le terrorisme.
  • La loi du 4 mars 2002 « droit des malades » prévoit l'indemnisation de l'aléa thérapeutique, c'est-à-dire une responsabilité sans faute, notamment dans deux cas, les maladies nosocomiales (infections contractées en milieu hospitalier) et les maladies iatrogènes (liées à la prise de médicament).

Références

  1. Concl. sur TC, 5 mai 1877, Laumonnier-Carriol

Bibliographie

  • Bernard Asso, Frédéric Monera, avec la collaboration de Julia Hillairet et Alexandra Bousquet, Contentieux administratif, Studyrama, 2006 (ISBN 2-84472-870-7) 
  • René Chapus, Droit du contentieux administratif, Montchrestien, 2006 (ISBN 978-2-7076-1441-4) 
  • M. Long, P. Weil, G. Braibant, P. Delvové, B. Genevois, Les Grands Arrêts de la jurisprudence administrative, Dalloz, 2007 (ISBN 978-2-2470-7424-2) 
  • Jean-Claude Bonichot, Paul Cassia, Bernard Poujade, Les Grands Arrêts du contentieux administratif, Dalloz, 2006 (ISBN 978-2-2470-7095-4) 

Voir aussi

Liens externes

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