Procédure de codécision

Procédure de codécision

La procédure de codécision permet au Parlement européen (PE) d'adopter certaines directives et règlements communautaires en partenariat avec le Conseil de l'Union européenne  : les deux pouvoirs doivent s'accorder sur le texte avant que celui-ci soit adopté, puis être transposé ultérieurement dans chaque Etat membre : c’est alors qu’ils auront force de loi. Les domaines en codécision forment le premier pilier de l'Union européenne.

Historique

Introduite par le traité de Maastricht en 1993, la procédure de codécision a pratiquement remplacé la procédure de coopération et considérablement élargi les pouvoirs du Parlement européen. Étendue et aménagée (simplifiée) pour en renforcer l'efficacité par le traité d'Amsterdam (1997), la procédure de codécision concerne aujourd'hui 43 domaines du premier pilier (relevant du Traité instituant la Communauté européenne) par suite de l'entrée en vigueur du traité de Nice en 2003. Ce dernier a consacré la procédure de codécision comme processus législatif de référence pour tous les domaines dans lesquels le Conseil des ministres adopte ses décisions à la majorité qualifiée (plutôt qu'à l'unanimité, comme c'est encore le cas pour la Politique agricole commune).

Depuis son introduction, la procédure de codécision a conduit au rejet de quelques textes par le Parlement : la première fois en 1995 dans le cadre du premier projet de directive sur la brevetabilité des inventions biotechnologiques, et la dernière fois (à date, début 2006) lors du débat sur les brevets logiciels. L'écrasante majorité des textes proposés (418 sur 420 pour la législature 1999-2004) est cependant acceptée (que ce soit en 1^re, 2^e lecture ou à l'issue d'une procédure de conciliation).

Base juridique

Telle que définie par l'article 251 du traité CE, la codécision constitue la procédure législative centrale du système décisionnel communautaire, la Commission européenne gardant toujours le monopole de la proposition. Elle se fonde sur le principe de parité et veut qu'aucune des deux institutions (Parlement européen et Conseil de l'Union Européenne) ne puisse adopter de législation sans l'assentiment de l'autre. En pratique, les exceptions sont très nombreuses. Elles le demeurent avec le traité de Lisbonne bien qu'il en fasse théoriquement la "procédure législative ordinaire" (TFUE 289 et 251), puisque le nombre de domaines concernés, qui est actuellement de 40 sur un total de 90, passerait à 69 avec le Traité de Lisbonne en intégrant notamment les politiques de coopération policière et judiciaire (TFUE 78 à 89).

Fonctionnement

Voir aussi : fonctionnement détaillé de la procédure de codécision

Règles générales

Une déclaration commune sur les modalités pratiques de la procédure de codécision, adoptée par les trois institutions (Parlement, Conseil et Commission) lors de l'entrée en vigueur du traité d’Amsterdam, sert de cadre de référence pratique pour chaque institution quant au rôle qu'il a à jouer aux différents stades de la procédure. La déclaration n°34 annexée au traité d'Amsterdam invite les institutions à mettre tout en œuvre pour garantir que la procédure se déroule aussi rapidement que possible : le délai réel entre la deuxième lecture du Parlement européen et l'issue des travaux du comité de conciliation ne doit notamment pas dépasser neuf mois. Un autre accord interinstitutionnel, signé le 16 décembre 2003, fixe de nouveaux objectifs et engagements, dont :

• l'amélioration de la coordination interinstitutionnelle et de la transparence ;
• l'établissement d'un cadre stable pour les « instruments alternatifs » ;
• l'utilisation accrue de l'analyse d'impact dans le processus décisionnel communautaire ;
• la volonté de fixer un délai contraignant pour la transposition des directives en droit national

Résumé de la procédure

Une proposition législative est rédigée par la Commission, qui détient le monopole de proposition des actes législatifs (art. 251 TCE). Le schéma général suivant décrit les grandes étapes de la procédure de codécision (Source : Communautés européennes) :

Première lecture

La proposition de directive est soumise au Parlement et au Conseil de l'Union européenne, qui en discutent indépendamment et peuvent l'amender.

Dans le cas du Conseil de l'Union européenne, la nouvelle proposition est d'abord étudiée par un groupe de travail dédié au sujet abordé : ses conclusions constituent l'« orientation générale », et constitue la base de la « position commune » adoptée par le Conseil en fin de première lecture.

Le Parlement de son côté nomme l'un de ses membres comme rapporteur. C'est lui qui gérera l'étape de lecture par le Parlement. Les discussions se tiennent d'abord au sein de l'une des commissions parlementaires. Le rapporteur rédige et inclut les amendements discutés, ainsi que les éventuelles recommandations et remarques du Comité des régions,du Comité économique et social et éventuellement d'autres commissions parlementaires saisies pour avis. Une fois amendé et adopté en commission parlementaire (généralement à Bruxelles), le rapport final est soumis au vote en session plénière à Strasbourg, où il est alors adopté à la majorité simple, éventuellement avec d'autres amendements.

La proposition prend force de loi si elle est adoptée en termes identiques par le Parlement et le Conseil de l'Union européenne: c'est occasionnellement le cas si elle fait l'objet d'un large consensus, ou si la législation concernée réclame une mise en place rapide.

En cas de désaccord, une deuxième lecture intervient.

Deuxième lecture

L'hémicycle du Parlement européen à Strasbourg

Chaque institution considère les amendements apportés par l'autre. Le Parlement se doit d'effectuer sa seconde lecture dans les 3 mois suivant l'adoption d'une position commune par le Conseil. Si ce n'est pas fait, les amendements apportés par ce dernier sont considérés comme acceptés. Cette période peut être étendue d'un mois par le Parlement s'il le décide.

Trois possibilités se présentent alors pour le Parlement :

1. La proposition est réputée arrêtée;
2. La position commune est rejetée à la majorité absolue (391 voix) : le projet d'acte est abandonné (la Commission peut cependant rédiger une nouvelle proposition sur le même thème qui sera de nouveau soumise au processus de codécision);
3. Des amendements sont apportés (à la majorité absolue des membres du Parlement et non des parlementaires présents) à la position commune du Conseil de l'Union européenne.

Si le Conseil de l'Union européenne n'approuve pas les amendements à sa position commune, un comité de conciliation est constitué. À la différence du Parlement, il n'est imposé aucun délai au Conseil pour se prononcer en deuxième lecture. Si un accord politique est trop compliqué à obtenir, il est dès lors possible au Conseil de l'Union européenne de ne pas se prononcer de manière indéfinie, ce qui revient en réalité à « enterrer » une proposition.

Conciliation et troisième lecture

Le comité de conciliation, constitué à égalité de membres du Conseil de l'Union européenne et du Parlement, est convoqué dans les six semaines suivant le rejet des amendements du PE par le Conseil de l'Union européenne. Il recherche alors un compromis sur ces amendements, en gardant comme base la position commune du Conseil de l'Union européenne.

Si un compromis est trouvé, le comité doit l'adopter : la représentation du Parlement à la majorité simple, les représentants du Conseil de l'Union européenne à la majorité qualifiée.

Le Parlement et le Conseil de l'Union européenne votent alors sur la proposition de compromis (sans possibilité d'apporter de nouveaux amendements), à la majorité simple pour le PE et à la majorité qualifiée pour le Conseil de l'Union européenne (mais à l'unanimité si la Commision ne l'approuve pas). La proposition d'acte législatif est alors réputée acceptée.

Entre l'introduction de la proposition d'acte législatif et son adoption après passage en comité de conciliation, il s'écoule environ 2 ans et demi (contre un an pour l'adoption en première lecture).

Enfin, on peut noter que la Commission peut retirer sa proposition à n'importe quelle étape de la procédure.

Domaines couverts par la codécision

En vertu des traités existants, les domaines suivants sont couverts par la procédure de codécision (un astérisque (*) signale les domaines où le vote du Conseil se fait à l'unanimité) :

• Non discrimination en raison de la nationalité (Art. 12) ;
• Lutte contre les discriminations (mesures d'encouragement) (Art 13,2) ;
• Liberté de circulation et de séjour (Art. 18,1) ;
• Libre circulation des travailleurs (Art. 40) ;
• Sécurité sociale des travailleurs migrants de la Communauté (Art. 42*) ;
• Liberté d'établissement (Art. 44) ;
• Droit d'établissement : régime spécial ressortissants étrangers (Art. 46,2) ;
• Accès aux activités non salariées et à leur exercice ; reconnaissance des diplômes (Art. 47 et 47,2*) ;
• Droit d'établissement : services (Art. 55) ;
• Libre circulation des ressortissants des États tiers sous visa (Art. 62,3* Voir Convention de Schengen) ;
• Mesures contre l'immigration clandestine (Art. 63,3, b*) ;
• Coopération judiciaire civile (sauf droit de la famille) (Art. 65) ;
• Transports (fer, route, voies navigables, transport aérien, transport maritime) (Art. 71,1 et 80,2) ;
• Marché intérieur (Art. 95) ;
• Emploi (mesures d'encouragement) (Art. 129) ;
• Coopération douanière (Art. 135) ;
• Politique sociale (Art. 137,1-2); égalité des chances, égalité hommes/femmes (Art. 141) ;
• Fonds social européen (décisions d'application) (Art. 148) ;
• Éducation (mesures d'encouragement) (Art. 149) ;
• Formation professionnelle (Art. 150,4) ;
• Culture (actions d'encouragement) (Art. 151*) ;
• Santé publique (mesures ; actions d'encouragement) (Art. 152,4) ;
• Protection des consommateurs (Art. 153,4) ;
• Réseaux transeuropéens (Art. 156) ;
• Industrie (mesures spécifiques d'appui) (Art. 157,3) ;
• Cohésion économique et sociale (actions spécifiques en dehors des fonds) (Art. 159,3) ;
• Fonds européen de développement régional (FEDER) : décisions d'application (Art. 162) ;

• Recherche (Art. 166 et 172) ;
• Environnement (Art. 175,1-3) ;
• Coopération au développement (Art. 179) ;
• partis politiques au niveau européen (statut et règles politiques) (Art. 191) ;
• Accès aux documents des institutions (Art. 255,2) ;
• Prévention et lutte contre la fraude (Art 280,4) ;
• Statistiques (Art. 285,1) ;
• Création d'un organe indépendant de contrôle en matière de protection des données à caractère personnel (Art. 286,2).

Il reste dans le Traité de Lisbonne 21 domaines dont le Parlement est exclu, et certains très importants. La liste n’en est cependant écrite nulle part : il faut comprendre qu’un domaine est exclu lorsqu’un article des traités précise que c’est le Conseil qui décide ou que le Parlement est simplement consulté. Voici les domaines ou les parties de domaine les plus importants où le Parlement n’est pas co-décideur :

• la politique étrangère et de sécurité (TUE 26-1, TUE 31-1 et 2, TUE 36), le marché intérieur (TFUE 26), les tarifs douaniers (TFUE 31), une partie de la politique agricole (TFUE 43-2 et 2bis), où le Conseil décide seul,
• la fiscalité (TFUE 11), la politique sociale pour partie (TFUE 153-1, 2 et 5), selon la procédure législative dite spéciale (TFUE 289) c’est-à-dire par le Conseil à l’unanimité après simple consultation du Parlement européen,
• la politique monétaire (TFUE 130), du ressort de la seule Banque centrale européenne.

Statistiques

Durée de vie des dossiers en codécision exprimée en mois:

Dossiers	Avis du PE 1re lecture	Approbation 1re lecture / Position commune du Conseil	Décision PE 2e lecture	Décision Conseil 2e lecture	Comité de conciliation	Signature acte PE/Conseil
Moyenne 1re lecture	8	10,6	-	-	-	12
Moyenne 2e lecture	10,5	18	21	23	-	23
Moyenne conciliation	9,5	19	23	-	27,5	30,6
Législature 1999–2004. Source : Communautés européennes

Liens internes

• Fonctionnement détaillé de la procédure de codécision
• Procédure de l'avis conforme (alternative à la codécision, le Parlement n'ayant qu'un droit de véto sans possibilité d'amender)
• Procédure de l'avis simple (autre alternative à la codécision, le Parlement est simplement consulté)

Liens externes

• Site explicatif et source du présent article, sur Europa, le portail de l'Union européenne;
• Une analyse du fonctionnement de la procédure de codécision depuis son introduction, par les services de la Commission;
• Le site du Comité de conciliation du Parlement européen;
• La codécision sur le portail du Conseil européen.

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