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Le principe de séparation entre l'ordonnateur et le comptable est un principe fondamental du droit budgétaire et financier public français. Celui qui décide - une dépense ou la perception d'une recette - n'est pas celui qui manie les fonds. Cette séparation offre une garantie à la personne publique (État ou collectivité territoriale ou établissement public), qui bénéficie d'une vérification des dépenses avant qu'elles soient réalisées. Elle offre aussi une garantie au contribuable ou à l'usager du service public, qui bénéficie d'une vérification de l'exactitude de la recette à percevoir. Le principal texte de droit instituant la séparation entre ordonnateur et comptable est le règlement général sur la comptabilité publique.

Contrairement à l'ordonnateur qui décide, le comptable du Trésor public, qui exécute, effectue l'opération financière, débite ou crédite les comptes, encaisse ou décaisse les espèces et les valeurs. Il ne le fait qu'après avoir soumis l'ordre donné par l'ordonnateur à un certain nombre de vérifications, traditionnellement nommées ses diligences qui sont limitativement énumérées par l'article 12 du règlement général sur la comptabilité publique. Si ces vérifications ne le satisfont pas, il refuse d'effectuer la dépense ou la recette décidée par l'ordonnateur. Dans certains cas, l'ordonnateur peut alors lui imposer d'effectuer l'opération, en le réquisitionnant. Mais alors, l'ordonnateur endosse la responsabilité de l'opération, à la place du comptable.

Statut et responsabilité du comptable public

Un comptable public est un fonctionnaire du Trésor public le plus souvent de catégorie A (quelques rares exceptions sont constatées dans de toutes petites agences comptables gérées par des agents de catégorie B).

Le corps des comptables du Trésor Public n'existe pas à proprement parler. Un comptable du Trésor Public est d'abord doté d'un grade (Inspecteur, Receveur-Percepteur, Trésorier Principal, Receveur des Finances, Trésorier-Payeur Général). Ce grade lui confère la compétence pour exercer les fonctions de Comptable Public s'il le souhaite. Mais le Ministère du Budget, des Comptes publics et de la Fonction publique offre de nombreux métiers non comptable aux agents de catégorie A qui ne souhaitent pas occuper de poste comptable.

Avant son installation dans son poste comptable, le Comptable du Trésor Public doit apporter la preuve qu'il a constitué un cautionnement propre à garantir les intérêts de l'État. Pour une Recette-Perception (poste de taille moyenne), la caution est d'environ 150 000 €. Jusqu'à la Révolution, un Comptable Public devait déposer au sens propre du terme le montant de son cautionnement dans les caisses du royaume. Ensuite, afin de ne plus sélectionner les Comptables Publics sur leur fortune, ils ont pu adhérer à l'Association Française de Cautionnement Mutuel qui se porte caution pour eux moyennant une cotisation annuelle.

Un Comptable du Trésor Public est un agent qui sort du champ classique des fonctionnaires. En effet, il est intégralement et personnellement responsable de sa gestion. Dès qu'un manque est constaté dans la caisse de l'entité publique dont il est chargé, le comptable est mis en débet : il doit combler le manque de ses deniers personnels. A l'inverse, si aucune irrégularité n'est relevé, le compte est accepté par la juridiction financière, sous la forme d'une "décharge" ou d'un "quitus" donné au comptable. C'est le seul fonctionnaire français à voir sa responsabilité engagée alors qu'il n'a personnellement commis aucune faute. A contrario, les agents placés sous ses ordres sont « irresponsables » de leurs actes.

La rigueur de cette règle est tempérée par des mécanismes régulateurs. En cas de débet définitivement prononcé par la juridiction financière compétente, le Comptable du Trésor Public peut présenter au Ministère du Budget, des Comptes publics et de la Fonction publique une demande en décharge de responsabilité. Cette procédure consiste, pour le comptable, à expliquer qu'il n'a rien pu faire pour s'opposer à la survenue du sinistre (hold-up réussi alors que toutes les règles de sécurité ont été correctement appliquées, par exemple). La décharge de responsabilité est conditionnée par le caractère imprévisible et irrépressible de la survenue du sinistre. De fait, une erreur de caisse ne peut pas faire l'objet d'une décharge de responsabilité.

Le second mécanisme régulateur est la « demande en remise gracieuse ». Le comptable du Trésor Public ne conteste pas la réalité du sinistre dont la responsabilité lui incombe. Il demande, à titre gracieux, à son ministre de tutelle de le dispenser de payer la somme qui est mise à sa charge. Généralement le Ministère du Budget, des Comptes publics et de la Fonction publique instruit avec beaucoup de bienveillance ce type de demande.

Si une somme est définitivement laissée à sa charge, le comptable public fera jouer son assurance personnelle payée sur ses deniers propres. Cette assurance n'est jamais payée par l'État. Chaque sinistre fait alors l'objet d'une prise en charge partielle par l'assureur qui applique une franchise variable selon le grade de l'agent.

Dans les faits, sauf cas extrêmement graves (vol, malversations avérées...), une somme définitivement laissée à la charge d'un Comptable du Trésor Public « ne doit pas être d'un montant tel (qu'elle) puisse mettre en déséquilibre, d'une façon trop sensible, son train de vie » (1956, M Gilbert Deveaux, Directeur de la Comptabilité Publique, aujourd'hui Direction Générale des Finances Publiques, à l'École Nationale des Services du Trésor, aujourd'hui École Nationale du Trésor Public)

Seuls ces mécanismes régulateurs efficaces permettent au système de fonctionner très correctement. En effet, la responsabilité d'un Comptable du Trésor Public est illimitée. Il serait illusoire, alors que le Comptable peut avoir plusieurs dizaines d'agents sous ses ordres qu'il ne peut bien sûr pas contrôler individuellement, d'imaginer de supprimer totalement ces mesures tempérant la responsabilité. Certains sinistres peuvent absorber immédiatement plusieurs mois, voire plusieurs années de traitement du comptable public.

Tous ces mécanismes fonctionnent exactement de la même façon pour les comptables des impôts, qui dépendent de la DGI.

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