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Fonction publique française

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La fonction publique française regroupe l'ensemble des fonctionnaires de France, soit :

  • 1,750 million de fonctionnaires d'État selon l'INSEE[1]
  • 5,144 millions d'agents de la fonction publique, fonctionnaires inclus, au 31 décembre 2005[2], soit 22 % des emplois en France
  • 5,971 millions de personnes si l'on suit une approche économique, en ajoutant les personnels d'organismes privés assurant des missions de services publics et financés partiellement par le budget de l'Etat, comme par exemple les personnels de l'enseignement privé sous contrat ou des hôpitaux privés sous dotation globale.[3]

Une réforme de la fonction publique a été engagée et un premier « livre blanc » a été publié en avril 2008[4].

Sommaire

Qu'est-ce qu'un fonctionnaire ?

Les fonctionnaires sont dans une situation statutaire et réglementaire (contrairement aux agents non titulaires de l'État et aux employés des entreprises publiques ou privées) : cela signifie qu'ils n'ont pas de contrat de travail mais que leur emploi est directement géré par des dispositions de la loi et du règlement (décrets, arrêtés). Sauf disposition particulière, ils ne sont pas soumis au Code du travail. Les établissements publics à caractère administratifs (EPA) emploient généralement des fonctionnaires ; mais certains emploient également des agents titulaires souvent régis par des statuts particuliers et soumis à des règles proches de celles des trois fonctions publiques, mais qui ne sont pas des fonctionnaires.

L'État, les collectivités locales, les hôpitaux publics et les établissements publics emploient par ailleurs des agents contractuels. Ceux-ci sont généralement de droit public s'ils sont employés par un service public administratif, et sont de droit privé s'ils sont employés par un service public industriel et commercial (entreprises publiques, EPIC).

Il est assez courant, notamment dans les médias, d'englober, incorrectement, tous les employés des organismes publics dans la catégorie des fonctionnaires. Par exemple, les employés des sociétés publiques comme la SNCF et la RATP ne sont pas fonctionnaires (sauf cas exceptionnels de fonctionnaires détachés).

En revanche, pour des raisons historiques, certains des personnels de certains établissements publics à caractère industriel et commercial, comme l'ONF et La Poste[5], voire d'entreprises maintenant privées, comme France Télécom, sont fonctionnaires de l'État. La Poste peut embaucher des personnels selon les règles du droit privé.

Les fonctionnaires sont employés dans les administrations d'État ou des administrations territoriales, ou dans les établissements publics. Ils sont notamment chargés d'assurer les services publics non délégués, comme par exemple la lutte contre les calamités (sapeurs-pompiers), la protection et le maintien de l'ordre (gendarmerie (militaires) ou police), l'enseignement (éducation), la santé (hôpitaux), mais aussi dans l'administration chargée de la gestion des ministères et collectivités territoriales.

Les hauts fonctionnaires nommés par le gouvernement (préfets, ambassadeurs, recteurs, directeurs des services fiscaux, trésoriers payeurs généraux, directeurs d'administration centrale...) sont soumis à des règles strictes qui imposent la loyauté et qui dérogent aux droits dont bénéficient la grande majorité des fonctionnaires en vertu du statut général.

Les militaires et les magistrats de l'ordre judiciaire sont eux aussi dans une situation statutaire et réglementaire, mais ils ne font pas partie de la fonction publique au sens strict. Ils sont régis par des textes particuliers (respectivement le statut général des militaires et la loi organique relative au statut de la magistrature).

Les trois fonctions publiques

Le statut général de la fonction publique établi entre 1983 et 1986 est divisé en quatre titres, mais chacun d’eux a pris la forme d’une loi particulière. La loi n° 83-634 du 13 juillet 1983[6] dite Loi Le Pors fixe le statut général (titre Ier) commun aux trois fonctions publiques (État, territoriale, hospitalière).

La fonction publique d'État (FPE)

Les fonctionnaires des assemblées parlementaires sont aussi des fonctionnaires de l'État, mais leur statut est établi par le bureau de chaque assemblée[8].

La fonction publique territoriale (FPT)

  • titre III du statut[9]
  • environ 30% des effectifs
  • exerce dans les collectivités territoriales et leurs groupements (régions, départements, communautés de communes ou d'agglomérations, communes), ainsi que dans leurs établissements publics (centres communaux d'action sociale (CCAS), offices publics de l’habitat...)

La fonction publique de la ville de Paris

Cette fonction publique, qui regroupe 46 000 fonctionnaires environ[10], est rattachée à la fonction publique territoriale, mais possède ses règles propres, justifiées par la spécificité de la Ville de Paris, à la fois commune et département. Ces règles, fixées par le décret no 94-415 du 24 mai 1994[11], sont inspirées tantôt de la fonction publique d'État, tantôt de la fonction publique territoriale, voire de la fonction publique hospitalière.

La fonction publique hospitalière (FPH)

Nouvelle-Calédonie et Polynésie française

Outre ces trois fonction publiques, il existe en Nouvelle-Calédonie et en Polynésie française d'autres fonctions publiques dont le statut s'inspire fortement de celui de la fonction publique de métropole.

Dans chacun de ces territoires, il existe à la fois des fonctionnaires du territoire et des fonctionnaires des communes ou de leurs groupements. Le statut des fonctionnaires communaux de Polynésie française est de la compétence de l'État qui l'a fixé par l'ordonnance no 2005-10 du 4 janvier 2005. Les autres statuts sont de la compétence de chaque collectivité.

Les catégories

Les fonctionnaires sont répartis en trois catégories A, B et C, en fonction du niveau hiérarchique et du niveau de diplôme exigé pour le recrutement par concours externe[15]. Les concours accessibles à un certain niveau peuvent être pourvus par des diplômés du niveau supérieur (ainsi, des emplois de catégorie B peuvent être pourvus par des personnes ayant un diplôme universitaire).

Ces trois catégories peuvent être accessibles par concours interne ou externe. Les concours externes s'adressent à toute personne remplissant les conditions pour pouvoir se présenter au concours. Les concours internes sont réservés aux fonctionnaires ou agents publics ayant déjà une certaine ancienneté, souvent de l'ordre de trois ans, mais les règles peuvent varier d'un corps ou cadre d'emploi à l'autre. Les conditions de diplômes ne sont plus les mêmes et les épreuves sont plus professionnelles ou moins théoriques.

Ces catégories peuvent être subdivisées en macrogrades, selon le niveau de recrutement et la nature du corps : A+ (cadres supérieurs), A administratif, A technique, B administratif, B exploitation, B technique, C administratif, C exploitation et C technique. Ces macrogrades employés usuellement n'apparaissent pas dans les lois et règlements, mais sont employés usuellement, y compris au sein de l'administration. Toutefois, ces distinctions et leurs intitulés peuvent varier d'une publication à l'autre ou d'une administration à l'autre.

La catégorie A

Le recrutement s'effectue sur concours externes et internes et nécessite, en ce qui concerne le concours externe, la possession d'un diplôme justifiant généralement d'au moins trois années d'études supérieures, plus rarement deux, souvent quatre ou plus. Par facilité de langage, on parle parfois de catégories « petit A », A, A+ (ou A’) ou encore A++ en fonction du niveau de responsabilité et d'autorité du corps de fonctionnaires concernés. Ces classements ne portent pas toujours les mêmes noms ; ils ne reposent pas sur des éléments très précis et peuvent varier d'une publication à l'autre.

Michel Morin, préfet de l'Isère, en tenue préfectorale
  • La catégorie A++ (hauts fonctionnaires, nommés en conseil des ministres)
    • exemples : conseillers d'État, magistrats à la Cour des Comptes, Inspecteur des Finances, Directeur d'administration centrale, ambassadeur, préfet, trésorier-payeur général, chef des services fiscaux, recteur d'académie, inspecteurs généraux.
  • La catégorie A+
    • exemples : architectes et urbanistes de l'État, administrateur civil, administrateur territorial, directeur d'hôpital, ingénieur des ponts, des eaux et des forêts, ingénieur des mines, ingénieur des télécommunications, ingénieur du contrôle de la navigation aérienne (gradé ingénieur en chef), directeur des services pénitentiaires, commissaire de police, conservateur des bibliothèques, conservateur du patrimoine, enseignant-chercheur (professeur des universités, maître de conférences des universités), professeur agrégé, médecin, chargé ou directeur de recherches, ingénieur de recherches.
  • La catégorie A type
    • exemples : ingénieur des travaux publics de l'État, ingénieur du contrôle de la navigation aérienne, inspecteur principal et départemental des impôts, inspecteur principal du trésor, inspecteur des impôts ou du trésor, officiers de police, sage femme, attaché d'administration centrale, attaché principal d'administration, attaché d'administration hospitalière, attaché territorial, professeur certifié, professeur des écoles, ingénieur d'études, directeur de soins.
  • La catégorie « petit A » ou « A atypique » : cadre et cadre supérieur de santé, infirmier spécialisé (anesthésiste, bloc opératoire, puéricultrice), conseiller de service social, assistant ingénieur[16].

La catégorie B

Le recrutement s'effectue sur concours externe et interne en justifiant de la possession du Baccalauréat ou équivalent, ou le plus souvent aujourd'hui d'un diplôme de bac+2 au moins.

  • La catégorie CII (classement indiciaire intermédiaire) ou B+ : technicien supérieur principal ou en chef, infirmier, greffier, assistant social, éducateur spécialisé ou de jeunes enfants.
  • La catégorie B type : rédacteur, secrétaire administratif, technicien supérieur, contrôleur aérien, assistant de bibliothèque, contrôleur des impôts, moniteur éducateur[16].

La catégorie C

Recrutement sur concours de niveau diplôme national du brevet ou CAP/BEP ou sans concours. Certains corps s'étendent sur un niveau intermédiaire entre la catégorie C et la catégorie B-type. Il s'agit de corps ou grades de débouché correspondant au « Nouvel espacement indiciaire » (NEI) institué en 1990 par les « accords Durafour », du nom du ministre Michel Durafour.

  • exemples d'emplois de catégorie C : adjoint administratif, adjoint technique, adjoint du patrimoine, agent des services techniques, auxiliaire de puériculture, surveillant de l'administration pénitentiaire, les adjoints de sécurité de la Police Nationale

Les fonctionnaires de catégorie C sont rémunérés au SMIC ou légèrement au-dessus lors de leur embauche.

Corps, cadres d'emplois, emplois et grades

Principe

Traditionnellement, la fonction publique en France dérive des principes de la fonction publique d'État.

Celle-ci est divisée en corps de fonctionnaires. Chaque corps est classé dans l'une des catégories A, B et C. Dans un même corps existent un ou plusieurs grades ou classes. Chaque grade correspond à des emplois. C'est la distinction fondamentale de la fonction publique de carrière : le grade (dont le titulaire est propriétaire et dont il ne peut être privé que pour des raisons précises et réglementées : révocation, démission ou radiation pour cause de départ en retraite) et l'emploi (l'affectation sur un emploi correspondant au grade considéré, qui relève de l'administration après consultation de la commission paritaire compétente — qui n'est en droit que consultative).

En plus du statut général de la fonction publique (dispositions communes de 1983 et dispositions spécifiques à chaque fonction publique), il existe en effet un statut particulier du corps, du cadre d'emploi ou de l'emploi qui en détermine les règles particulières internes (conditions de recrutement, durée et condition du stage, titularisation, modalités et règles d'avancement, sanctions disciplinaires...).

Corps

Le corps est la base d'organisation de la fonction publique d'État, de la fonction publique hospitalière et de la fonction publique de la ville de Paris.

Ainsi, il existe un corps des professeurs agrégés (de l'enseignement secondaire), un corps des maîtres de conférences des universités, le corps préfectoral, etc.

Cadres d'emploi

Dans la fonction publique territoriale, les cadres d'emploi jouent le même rôle que les corps et sont regroupés par filière professionnelle (Administrative, technique, sport, animation, médico-social, culture, police municipale, sapeurs-pompiers).

Emplois fonctionnels

Au-delà des corps et des cadres d'emploi, il existe des emplois fonctionnels. Ce type d'emploi fonctionnel est généralement prévu pour des fonctions d'encadrement supérieur. Les dispositions statutaires sont propres à un ou plusieurs emplois, ce qui permet des fonctions et souvent une rémunération spécifiques. Ces emplois sont pourvus par détachement de fonctionnaire ou par recrutement direct.

Grades

Chaque corps ou cadre d'emploi peut être divisé en grades ou classes selon le niveau de responsabilité du fonctionnaire.

La plupart des corps, comprennent des grades ou des classes. Ainsi, les corps des professeurs des écoles, des professeurs certifiés et des professeurs agrégés comportent une classe normale et une hors-classe. De la même façon, le corps des inspecteurs des impôts comporte plusieurs grades parmi lesquels une classe normale et un principalat accessible par examen professionnel ou par inscription sur tableau d'avancement. La différence entre le grade et la classe est que le grade correspond théoriquement à l'exercice de fonctions ou de responsabilités de niveau différent, ce qui n'est pas le cas d'une classe à l'autre. Pour le reste, les grades et les classes fonctionnent sur le même principe. Chaque grade ou classe comporte plusieurs échelons, accessibles par ancienneté avec, le cas échéant, des majorations ou réductions de durée moyenne d'échelon, voire des contingents de promotion (grand choix, choix, ancienneté dans les corps enseignants).

Typiquement, les grades ou classes supérieurs de chaque corps sont contingentés et ne peuvent représenter qu'une certaine proportion maximum du corps. La loi organique relative aux lois de finances (LOLF) tend à modifier les dispositifs existants en leur substituant un ratio promus/promouvables. Ce principe, d'abord prévu pour les fonctionnaires de l'État, est appliqué également dans les autres fonctions publiques.

L'avancement de grade s'effectue par inscription sur une liste d'aptitude, examen de sélection professionnelle ou par concours. Un fonctionnaire peut également bénéficier d'un avancement de corps (d'un corps à un autre de statut supérieur) par concours ou inscription sur une liste d'aptitude.

La carrière

Entrée dans la fonction publique

Recrutement

Les fonctionnaires sont recrutés sur concours. Les concours externes sont réservés aux titulaires d'un diplôme, tandis que les concours internes sont destinés aux fonctionnaires et agents assimilés pouvant justifier d'une ancienneté requise dans un grade de niveau inférieur. Les concours comprennent généralement des épreuves écrites d'admissibilité et des épreuves orales d'admission. Il peut exister un troisième concours pour les personnes ayant déjà une expérience professionnelle hors de la fonction publique. Certains grades peu qualifiés de la catégorie C peuvent cependant faire l'objet d'un recrutement direct, sans concours.

Dans la fonction publique territoriale, les candidats externes ou internes passent les concours organisés par le Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) pour certains cadres d'emploi de la catégorie A. Pour les autres cadres d'emploi, les concours sont organisés soit par les centres de gestion de la fonction publique territoriale départementaux ou interdépartementaux, soit, plus rarement et pour les plus importantes d'entre-elles, par les collectivités où les postes sont à pourvoir. S'ils sont reçus, et éventuellement après formation, ils sont inscrits sur une liste d'aptitude. Ceci leur permet de postuler dans les collectivités territoriales et leurs groupements, mais ne leur assure pas d'avoir un poste. Ceux qui n'ont pas eu de poste avant l'établissement de la liste d'aptitude suivante ne sont pas recrutés et sont appelés familièrement les reçus-collés.

Stage et formation initiale

Sauf exception, les fonctionnaires recrutés sont dans un premier temps stagiaires. La durée du stage est généralement d'un an, mais elle peut être de six mois seulement ou inversement monter à dix-huit mois voire plus, notamment quand le passage par une école est nécessaire. Pendant le stage, qui peut être assimilé à une période d'essai, l'autorité de nomination peut demander le licenciement, si elle estime établie l'insuffisance professionnelle de l'agent, ou pour un motif disciplinaire. Le licenciement ne peut toutefois survenir qu'une fois accomplie plus de la moitié du stage.

Les fonctionnaires stagiaires peuvent être astreints à suivre une formation initiale. C'est le cas notamment de fonctionnaires, en particulier de catégorie A qui passent, après recrutement, un temps de formation supplémentaire au sein d'écoles de la fonction publique. Ils sont appelés « élèves fonctionnaires stagiaires ».

Certains de ces élèves fonctionnaires ne sont pas encore intégrés dans un corps. Durant le temps où ils sont sous ce statut, ils complètent leur formation ou participent à des activités de recherche. L'entrée dans un corps se fait à la sortie de l'école, soit après avoir passé un nouveau concours, soit en choisissant une carrière en fonction du rang de classement à la sortie de l'école.

Les fonctionnaires territoriaux doivent suivre une formation d'intégration et de professionnalisation qui comprend une partie commune à tous les cadres d'emplois de cinq jours minimum et une partie de professionnalisation définie par le statut particulier et qui peut être dispensée au moment où le fonctionnaire est appelé à exercer des responsabilités plus importantes. Cette formation remplace l'ex-formation initiale d'application (FIA).

Titularisation

À l'issue du stage, le stagiaire a vocation à être titularisé. L'administration peut cependant sans avoir à motiver sa décision refuser de titulariser le stagiaire. Il est également possible de prolonger le stage. Cette-ci a une durée qui est le maximum de la période de stage sans prolongation. La prolongation est le plus souvent effectuée dans un autre service. Une fois titulaire, le fonctionnaire bénéficie d'une carrière continue et d'une sécurité d'emploi, le licenciement pour insuffisance professionnelle, la révocation pour faute grave, la radiation des effectifs pour abandon de poste étant des procédures relativement exceptionnelles.

Déroulement de carrière

Rémunération

Le fonctionnaire perçoit mensuellement un traitement.

À chaque échelon correspond un indice de traitement exprimé en points. Le montant brut de ce traitement est calculé en multipliant le nombre de points d'indice par la valeur du point, commune à tous les fonctionnaires.

Les fonctionnaires perçoivent également une indemnité de résidence en fonction de leur lieu d'exercice, et ceux qui sont chargés de famille perçoivent un supplément familial de traitement.
À ces trois traitements s'ajoute éventuellement un régime indemnitaire, appelé également « primes », propre à chaque corps ou cadre d'emploi, et aux fonctions occupées[17].

Positions

Tout fonctionnaire est, à un instant donné, dans une des six positions suivantes :

  • activité : le fonctionnaire occupe un emploi qui correspond à son grade, et perçoit une rémunération associée. Le fonctionnaire peut, avec son accord, être mis à disposition par son administration d'origine à une autre administration ou organisme poursuivant un but d'intérêt général, mais reste rémunéré et noté par son administration d'origine ; dans un tel cas, il reste en position d'activité ;
  • détachement : le fonctionnaire occupe un emploi en dehors de son administration d'origine, et il est rémunéré par l'organisme dans lequel il travaille effectivement, mais continue de bénéficier parallèlement de l'avancement et des droits à la retraite de son corps d'origine ; sa rémunération par l'organisme dans lequel il est détaché reste comparable à la rémunération qu'il est susceptible de percevoir dans son corps d'origine ;
  • hors cadre : le fonctionnaire occupe un emploi dans lequel il aurait pu être détaché, mais accumule ses droits à pension etc. suivant les règles de l'organisme dans lequel il est placé ; c'est essentiellement le cas de hauts fonctionnaires exerçant dans divers organismes ;
  • disponibilité : le fonctionnaire, temporairement, n'occupe pas d'emploi dans son administration d'origine, n'est pas rémunéré, n'accumule pas de droit à pension (retraite) ni d'avancement ; c'est notamment le cas des disponibilités pour convenances personnelles (éducation des enfants etc.).
  • accomplissement du service national et des activités dans la réserve opérationnelle pour le service national ou des activités de réserve;
  • congé parental (auquel est assimilé le « congé de présence parentale »).

Formation continue

Le droit à la « formation professionnelle tout au long de la vie » est reconnu aux fonctionnaires. Il peut prendre différentes formes comme le droit individuel à la formation, le congé individuel de formation, la préparation aux concours et examens professionnels, des sessions de formations dans les écoles de la fonction publique.

Évaluation

La règle générale est qu'un fonctionnaire est noté et évalué par sa hiérarchie. Cette évaluation peut influer sur son éventuelle promotion.

Toutefois, le décret no 2007-1365 du 17 septembre 2007[18] a suspendu à titre expérimental la notation dans une partie de la fonction publique de l'État, et ce jusqu'en 2009. Le principe de l'évaluation des fonctionnaires n'est toutefois pas remis en cause. Les personnels enseignants des enseignements primaire et secondaire continuent de faire l'objet de notation et d'inspection comme auparavant.

Avant même cette réforme, pour certains corps, notamment ceux des enseignants-chercheurs du supérieur, et des chercheurs des établissements publics à caractère scientifique et technologique, la technicité des travaux des fonctionnaires concernés, ainsi que l'impératif de préserver leur indépendance vis-à-vis du pouvoir politique, ont conduit à prévoir leur évaluation par des instances spécifiques (dans ce cas, par des instances scientifiques et universitaires).

Avancement

Les corps (FPE) ou cadres d'emplois (FPT) sont divisés en grades, eux mêmes divisés en échelons, les échelons étant parfois eux-mêmes divisés en chevrons.

L'avancement d'échelon se fait principalement à l'ancienneté, l'ancienneté requise pouvant, dans la plupart des corps ou cadres d'emplois, être modulée en fonction de l'appréciation hiérarchique. L'avancement de grade se fait au choix, c'est-à-dire en fonction de l'appréciation hiérarchique, éventuellement après avoir passé un examen ou un concours professionnel. Il est possible de passer dans un corps ou cadre d'emploi supérieur en passant un concours interne, ou plus exceptionnellement, par promotion au choix.

Sortie de la fonction publique

La carrière d'un fonctionnaire s'achève par sa « radiation des cadres ». Elle peut intervenir suite à :

  • un départ à la retraite prononcé soit à la demande du fonctionnaire lorsqu'il a accompli le minimum de service requis ou, dans certains cas, s'il ne peut plus travailler, soit d'office lorsque le fonctionnaire a atteint la limite d'âge, soit par anticipation pour motifs disciplinaires ;
  • une démission ;
  • un licenciement pour abandon de poste ou pour insuffisance professionnelle, ou une révocation pour faute grave ; cette dernière décision est prise après avis d'un conseil de discipline, devant lequel un fonctionnaire peut être traduit en cas de faute ;
  • un décès du fonctionnaire.

Le projet de loi sur la mobilité et les parcours professionnels dans la fonction publique engagé en 2008 prévoyait qu'un fonctionnaire puisse être licencié après avoir refusé trois propositions d'emploi lorsqu’il serait placé en réorientation professionnelle[19]. La loi adoptée ne prévoit finalement plus en pareil cas le licenciement : le fonctionnaire est mis à la retraite s'il peut bénéficier d'une pension à taux plein ; sinon il est placé d'office en disponibilité (il n'est plus rémunéré, mais n'a pas quitté la fonction publique et peut être réintégré dans un corps à tout moment)[20],[21].

Droits et obligations du fonctionnaire

Droits professionnels

Droits à rémunération

Droits aux pensions civiles et militaires

Droits à la protection fonctionnelle

Autres droits professionnels

Droits et libertés fondamentales du fonctionnaire

Liberté de conscience et d'opinion

Conformément au Préambule de 1946, le fonctionnaire dispose du droit à ne pas être lésé dans son emploi en raison de ses croyances et de ses opinions. Il a notamment le droit d'appartenir à un parti politique (CE, 1954, Guille : l'appartenance d'un fonctionnaire au parti communiste ne saurait être constitutive d'une faute disciplinaire), à une association cultuelle etc... L'administration ne saurait refuser l'autorisation de concourir à un emploi de fonctionnaire en raison de ses opinions politiques (CE, 1954, Barel) et ne doit pas rassembler dans le dossier du fonctionnaires des éléments sur ses opinion (CE, 1962, Chéreul).

Liberté d'expression

Liberté de groupement et droit syndical

Droit à la participation

En conformité avec le préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 qui prévoit la participation des travailleurs à la détermination de leurs conditions de travail et à la gestion des organismes où ils travaillent, il existe des organes où siègent des représentants des fonctionnaires.

Ces organes sont notamment les conseils supérieurs de la fonction publique, les commissions administratives paritaires, les comités techniques paritaires, les comités techniques d'établissement, les comités d'hygiène et de sécurité et les comités d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail.

Droit de grève

Obligations du fonctionnaire

Les différentes obligations

Les fonctionnaires sont soumis à des obligations éthiques dans et hors l'exercice de leurs fonctions.

Obligation de se consacrer à sa fonction

Cette règle qui interdit en principe le cumul d'un emploi public et d'une autre activité (publique ou privée) apparait d'abord dans la jurisprudence (CE, 1936, Caroillion : il appartient « à l'administration de veiller à ce que les fonctionnaires s'acquittent correctement et intégralement de leurs fonctions et notamment ne se livrent pas à des opérations commerciales »). Elle est confirmée dans le décret-loi du 29 octobre 1936, interdisant le cumul des fonctions, des rémunération, des pensions, édicté par le gouvernement de Léon Blum, aussi bien pour « prévenir le risque de non dévouement exclusif au service » selon la formule de Chapus, que dans le contexte de la crise des années 30, pour réduire le nombre de demandeurs d'emplois.

Le principe figure désormais à l'article 25 de la loi du 13 juillet 1983 : l'agent public (qu'il soit titularisé ou non) doit consacrer l'intégralité de son activité professionnelles aux tâches qui lui ont été confiées par une collectivité publique. Il connait cependant plusieurs exceptions :

  • L'agent public peut produire des œuvres scientifiques, littéraires et artistiques.
  • Il peut délivrer une prestation intellectuelle (expertise, enseignement, consultations), mais selon la jurisprudence administrative, uniquement dans son domaine de compétence (ainsi un policier ne saurait s'improviser moniteur de ski, CE, 1994, Coutellier).
  • Les corps enseignant, techniques et scientifiques peuvent exercer une profession libérale dès lors qu'elles découlent de l'exercice de leur fonction.
  • Les agents contractuels des services publics administratifs à temps non complet peuvent compléter leur rémunération en exerçant à temps partiel une activité privé.

Obligation de désintéressement

L'obligation de désintéressement figurait déjà dans l'ordonnance de 1302 de Philippe le Bel et figure aujourd'hui également à l'article 25 de la loi du 13 juillet 1983 : leur est interdit « La prise, par eux-mêmes ou par personnes interposées, dans une entreprise soumise au contrôle de l'administration à laquelle ils appartiennent ou en relation avec cette dernière, d'intérêts de nature à compromettre leur indépendance.», ce qui correspond à la prise illégale d'intérêt du 432-12 et 13 NCP. L'arrêt CE, 1996, Sté Lambda étend l'obligation à toutes les positions statutaires de la fonction publique, l'obligation de désintéressement étant auparavant mal respectée dans la Haute fonction publique, annulant un décret présidentiel nommant un inspecteur des finances en détachement au poste de sous-gouverneur du Crédit foncier de France.

Les devoirs d'obéissance et de désobéissance

L'article 28 de la loi du 13 juillet 1983 consacre un devoir d'obéissance : « le fonctionnaire doit se conformer aux instructions de son supérieur hiérarchique, sauf dans le cas où l'ordre donné est manifestement illégal et de nature à compromettre gravement un intérêt public.» Le devoir d'obéissance ne suppose donc pas un suivisme aveugle, et le statut général des militaires français comporte également l'exception du devoir d'obéissance lorsque l'ordre est manifestement illégal ou contraire aux coutumes de la guerre et aux conventions internationale.

L'arrêt CE, 1944, Langueur précise l'étendue de ce "devoir de désobéissance", en indiquant que les deux conditions (ordre manifestement illégal et de nature à compromettre gravement un intérêt public) doivent être remplie chacune pour que le fonctionnaire soit dans l'obligation de désobéir (cas d'un employé municipal qui avait été licencié suite à son refus opposé au maire d'inscrire sur la liste des demandeurs d'emplois à aider des personnes qui ne pouvaient y prétendre).

Une seconde limite est posée par le droit de retrait des fonctionnaire (confirmé par un décret du 9 mai 1995) lorsqu'un ordre les mettrait dans une situation dangereuse, droit qui est logiquement refusé aux fonctionnaires remplissant une mission par nature dangereuse (policiers, pompiers, militaires...).

L'obligation de loyauté

Les juridictions internes (CE, 1935, Defrance : sanction d'une fonctionnaire de la Défense qui avait clamé que "le drapeau rouge abattra l'ignoble drapeau tricolore") et la CEDH, (CEDH, 1995, Vogt c/ Allemagne) confirment un principe non contenu par les textes français voulant que le fonctionnaire puisse être révoqué dès lors qu'il ferait preuve par sa parole et ses actions de déloyauté envers les institutions démocratiques et républicaines. CE, 1957, Bousquet introduit même une présomption de déloyauté à l'encontre d'un ancien secrétaire général de la police de Vichy.

L'obligation de réserve

Il s'agit d'une invention prétorienne (CE, 1935, Bouzanquet) encadrant la liberté d'expression des fonctionnaires en dehors du service : elle exige une retenue plus ou moins absolue selon la fonction exercée, dans l'expression d'opinion au sujet de l'administration. Ainsi, avait manquée au devoir de réserve, une chargée de mission auprès du préfet de Belfort qui avait dénoncé vertement la suppression du ministère des droits de la femme.

L'obligation tend à être intense pour les emplois fonctionnels dans la FPT et les emplois à discrétion du gouvernement (comme les préfets) ainsi que les fonctionnaires "en uniforme". Elle est beaucoup plus lâche pour les représentants syndicaux (CE, 1956, Bodaert).

L'obligation de neutralité

Ce principe de valeur constitutionnelle (corollaire du principe d'égalité) impose une restriction de la liberté d'opinion politique ou religieuse des fonctionnaires afin de préserver la neutralité du service public.

Obligation de discrétion professionnelle

L'article 26 de la loi du 13 juillet 1983 dispose d'une autre limite à la liberté d'expression :

« Les fonctionnaires sont tenus au secret professionnel dans le cadre des règles instituées dans le code pénal. Les fonctionnaires doivent faire preuve de discrétion professionnelle pour tous les faits, informations ou documents dont ils ont connaissance dans l'exercice ou à l'occasion de l'exercice de leurs fonctions »

Cette obligation de discrétion ne peut être levée que sur ordre du supérieur hiérarchique.

La sanction du non-respect des obligations

Article connexe : Droit disciplinaire en France.

En cas de non-respect de ces obligations, le fonctionnaire s'expose à des sanctions disciplinaires, délivrée de plein droit par l'autorité investie du pouvoir de nomination. Cette autorité apprécie discrétionnairement la réalité des faits et s'ils sont de nature à justifier une sanction. Le juge de l'excès de pouvoir peut être amené à contrôler cette sanction : il s'agit d'un contrôle de légalité restreint.

Les sanctions disciplinaires

Les sanctions disciplinaires affectent le déroulement de la carrière d'un fonctionnaire et à la différence des fautes disciplinaires qui ne sont pas définie par les textes, sont établies le Statut Général en quatre groupes :

  • L'avertissement et le blâme.
  • La radiation du tableau d'avancement ; la baisse d'échelon ; l'exclusion temporaire pour une durée maximale de 15 jours ; le déplacement d'office.
  • La rétrogradation et l'exclusion temporaire pour une durée de 6 mois à 2 ans
  • La mise en retrait d'office et la révocation

La procédure de répression disciplinaire

Le déclenchement est à la discrétion de l'administration dont relève l'agent fautif et les sanctions peuvent être prises par elle-même, par une autorité supérieure ou par une juridiction disciplinaire.

Une mesure de suspension administrative peut être prise à l'encontre de l'agent fautif pour une durée maximale de 4 mois afin de l'écarter du service dans l'attente du prononcé de la sanction.

Trois garanties rapprochent la procédure disciplinaire de la procédure juridictionnelle :

  • Le principe du contradictoire : selon le statut de 1983, le fonctionnaire a droit à la communication de son dossier avant toute mesure disciplinaire, mais aussi toute mesure non disciplinaire prise en considération de sa personne. Par ailleurs un conseil de discipline doit être saisi avant tout prononcé d'une sanction relevant au moins du second groupe, conseil auquel participe les membres de la commission administrative paritaire dont relève le fonctionnaire et qui rend un avis motivé à l'autorité rendant la sanction.
  • L'appel devant le Conseil supérieur de la fonction publique de l'État ou le Conseil supérieur de la fonction publique hospitalière ; devant une commission de recours pour la fonction publique territoriale.
  • La sanction doit être motivée.

Sont soumis à des règles spécifiques de sanctions et de procédure disciplinaire :

Effectifs des fonctionnaires français

Éléments de comparaison européenne

La France est le pays d'Europe comptant le plus d'agents de la fonction publique. L'Allemagne, bien qu'ayant une population plus importante, n'arrive qu'en seconde position (mais l'armée allemande a un effectif faible) avec 4,364 millions d'agents[22]. Proportionnellement à la population totale, la Finlande en compte davantage (les fonctionnaires y représentent 25% de l'emploi total, 20% en France). Alors que les effectifs de la fonction publique ont diminué dans beaucoup de pays européens, grâce notamment aux gains de productivité liés à l'informatique, les effectifs en France ont augmenté[23].

Politique de réduction des effectifs

Les salaires et retraites des fonctionnaires représentent 43% des dépenses de l'État français, la réduction des effectifs demeure la pierre angulaire de la maîtrise des dépenses publiques en France[24].

La réduction du nombre de fonctionnaires est un axe essentiel de la politique du Président Nicolas Sarkozy pour réduire les dépenses publiques, avec pour objectif de revenir "au même nombre de fonctionnaires qu'en 1992", quand François Mitterrand était président. En 2007, le président Nicolas Sarkozy et le ministre de la Fonction publique Eric Woerth ont ainsi mis en oeuvre la règle du non remplacement d'un départ à la retraite sur deux, inscrite dans la Révision générale des politiques publiques (RGPP). Si l'Enseignement supérieur et la Justice devraient être relativement épargnés, plus de 50% des fonctionnaires quittant les ministères des Finances, de la Défense, du Développement durable ou encore des Affaires étrangères ne devraient pas être remplacés. [25]

Dans le cadre de la politique de réduction de la dette publique française, le budget 2006 prévoyait 5 000 suppressions de postes de fonctionnaires. Le budget 2007 prévoit de son côté 15 000 suppressions nettes d'emplois dans la fonction publique d'État, soit environ 0,75 % des effectifs ayant le statut de fonctionnaire ou 0,3 % de la fonction publique). Il s'agit du solde de 4 000 créations de postes dans les secteurs prioritaires (recherche, gendarmerie, police, magistrature) et 19 000 suppressions.

En budget 2008, le gouvernement Fillon a supprimé 28 000 postes de fonctionnaires (équivalents temps pleins, ETP), contre près de 23 000 initialement programmés. [26]. Cette mesure doit générer 500 millions d'euros d'économies la première année. [27]. 90 % des départs en retraite ont été concentrés sur quatre ministères : enseignement scolaire (57 %), défense (17 %), intérieur (8 %) et finances (7 %). La moitié de ces suppressions, soit 17 000 postes, a été trouvée dans l'Education nationale [28].

Selon le budget 2009, 68.500 fonctionnaires partiront en retraite et un départ sur deux ne sera pas remplacé. Le nombre de postes supprimés devrait être de comprise entre 30 627, ce qui devrait générer une économie nette de 478 millions d'euros. Le taux de non-remplacement des fonctionnaires devrait ainsi continuer d'augmenter: il était de 33% en 2008 et de 44% en 2009. [25]

Le gouvernement a annoncé un objectif de 34 000 suppressions de postes pour 2010. [29]

Retraites des fonctionnaires

Dans la fonction publique, les départs à la retraite s'échelonnent entre 50 ans (cas de certains services présentent des caractères exceptionnels de dangerosité. Cf. régimes spéciaux) et 65 ans (La limite d'âge de certains hauts fonctionnaires et hauts magistrats est cependant de 68 ans et celle des professeurs au Collège de France est de 70 ans s'ils en font la demande)[30]. L'âge moyen de départ à la retraite des fonctionnaires civils s'établit pour l'année 2006 à 58 ans et 1 mois, soit en moyenne 2 ans et 10 mois plus tôt que les salariés du secteur privé[31].

En 2003, la durée de cotisation des fonctionnaires titulaires a été alignée sur celle du régime général, avec un passage progressif à 40 annuités pour une retraite à taux plein. Un fonctionnaire doit avoir travaillé au moins quinze ans comme fonctionnaire pour avoir droit à une pension de la fonction publique. Dans le cas contraire, il est affilié rétroactivement au régime général. Les agents publics contractuels (CDD, CDI) sont également affiliés au régime général. Pour les fonctionnaires une annuité doit correspondre à 12 mois d'activité, à la différence des personnes affiliées au régime général (salariés de droit privé et agents publics contractuels) pour lesquelles, dans certains cas, une période de travail de quelques mois peut compter pour une annuité complète.

Le montant mensuel de la pension des fonctionnaires correspond généralement à 75% du dernier traitement indiciaire hors primes si ce dernier a été possédé au moins six mois, et si le fonctionnaire a atteint le nombre maximal d'annuités. Le montant de la pension des fonctionnaires est donc calculé sur les six derniers mois de leur activité professionnelle, contre les 25 dernières années pour les salariés du régime général.

En revanche, le nombre d'enfants est mieux pris en compte dans le nombre d'annuités dans le régime général que dans la fonction publique. En outre le montant mensuel des retenues pour cotisations retraite est plus élevé pour les fonctionnaires que pour les salariés du privé.

Les primes et heures supplémentaires perçues par les fonctionnaires ne sont prises pas en compte pour le calcul du montant de la pension de retraite : elles interviennent seulement et partiellement pour une retraite complémentaire par points depuis 2003 (dans la limite de 20% du traitement alors qu'elles représentent en moyenne 30% de celui-ci)[32].

La Cour des comptes estime à 1 050 milliards les engagements de retraite pour le secteur public, en termes bruts. C'est 6 milliards de moins que la précédente estimation. Les deux tiers, environ, sont assurés d'être financés par le système existant. En revanche, la Cour des comptes fixe à 357 milliards les besoins de financement supplémentaires, actualisés en 2050. Les ressources nouvelles nécessaires pourront provenir d'une baisse du montant des pensions, d'un allongement de la durée de cotisation ou d'une augmentation des prélèvements sur les actifs. )[33].

Notes et références

  1. Site de l'INSEE, chiffres au 31 décembre 2005.
  2. Rapport annuel sur l’état de la fonction publique Faits et chiffres 2006 - 2007, Ministère du Budget, des Comptes publics et de la Fonction publique, p.12
  3. Ministère du Budget, des comptes publics et de la fonction publique ; Rapport annuel sur l’état de la fonction publique, faits et chiffres 2006 - 2007 ; La documentation Française, juillet 2007 ; pp. 11 à 17
  4. Livre blanc sur l'avenir de la fonction publique.
  5. Articles 29 et suivants de la loi no 90-568 du 2 juillet 1990.
  6. loi n° 83-634.
  7. loi n° 84-16 du 11 janvier 1984.
  8. Ordonnance no 58-1100 du 17 novembre 1958, art. 8.
  9. loi n° 84-53 du 26 janvier 1984.
  10. Site municipal - Effectifs de fonctionnaires de la ville de Paris.
  11. Texte consolidé du décret de 1994.
  12. loi n° 86-33 du 9 janvier 1986.
  13. www.sante-rh.fr
  14. http://www.sante-rh.fr
  15. Voir la répartition des fonctionnaires par catégorie dans chaque fonction publique (Graphique)
  16. a  et b http://www.fonction-publique.gouv.fr/article465.html
  17. Les rémunération des catégorie C à l'éducation nationale.
  18. Décret du 17 septembre 2007.
  19. Projet de loi sur la mobilité des fonctionnaires
  20. Loi du 3 août 2009.
  21. Présentation du dispositif sur le site de la fonction publique.
  22. Tableau « L'emploi public en Europe », Les Échos
  23. étude OCDE, page 5
  24. Le site ministériel sur le budget
  25. a  et b En 2010, 34.000 fonctionnaires ne seront pas remplacés, Le Figaro, 7 mai 2009
  26. 28 000 postes de fonctionnaires supprimés en 2008, Le Monde, 27 mai 2009
  27. Le gouvernement va annoncer 6 à 7 milliards d'économies, Le Monde, 2 avril 2008
  28. Le Monde
  29. 28 000 postes de fonctionnaires supprimés en 2008, Le Monde, 27 mai 2009
  30. Voir lois n° 84-834 du 13 septembre 1984 et n° 86-1304 du 23 décembre 1986.
  31. L'âge moyen de départ des salariés du privé avancé d'un an depuis 2003 in Les Échos
  32. Fonctionnaires : Santini veut l'équité des régimes, Nouvelvobs.com
  33. Retraites des fonctionnaires : 357 milliards à trouver, Le Figaro, 26 mai 2009

Voir aussi

Articles connexes

Bibliographie

  • Frédéric MONERA, La fonction publique territoriale en 20 leçons, Ellipses, août 2008, 576 p.

Liens externes

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