Autorité administrative indépendante en France
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En France, la notion d'autorité administrative indépendante (AAI) est apparue dans les années 1970, sans jamais être clairement définie par la loi ou la jurisprudence. Ces structures résultent le plus souvent du mouvement d'agencification, issu de la doctrine anglo-saxonne du New Public Management[1]. La plupart des États modernes disposent d'autorités administratives indépendantes ou d'équivalents (agences indépendantes ou agences régulatrices (en) (regulatory agencies ou independant regulatory commissions) aux États-Unis, quangos (quasi non-governmental organisation ou « organisation quasi-non gouvernementale ») dans les pays du Commonwealthetc.)

Selon le Conseil d’État, les autorités administratives indépendantes sont des « organismes administratifs qui agissent au nom de l'État et disposent d'un réel pouvoir, sans pour autant relever de l'autorité du gouvernement »[2].

Sommaire

Caractérisation

Faute de définition précise, on peut caractériser une autorité administrative indépendante par trois critères.

Autorité

Une autorité administrative indépendante peut prendre des décisions exécutoires, ce qui la distingue des juridictions, dont les décisions ont l'autorité de la chose jugée, et de l'administration consultative, ne donnant que des avis. Néanmoins, une autorité administrative indépendante peut posséder également des compétences juridictionnelles et consultatives, comme la Commission bancaire.

Le pouvoir réglementaire qui peut être attribué à certaines AAI pourrait venir concurrencer celui du Premier ministre, il doit donc être selon le Conseil constitutionnel limité à un domaine précis[3]. Son pouvoir ne s’apparente pas à un pouvoir réglementaire autonome mais au seul pouvoir d’exécution des lois, et il est de plus utilisé dans un but de régulation. Cette notion de régulation manifeste la volonté pédagogique des AAI qui veulent échapper au vocabulaire du contentieux mais cache souvent de vraies décisions administratives.

Administrative

Selon le rapport du sénateur Gélard sur les AAI[4], la nature administrative de celles-ci signifie que, si celles-ci ne sont pas soumises à un pouvoir hiérarchique ministériel, elles agissent cependant au nom de l'État et engagent sa responsabilité. En outre, d'après ce même rapport, « le mode de désignation de nombreux membres de ces autorités, qui fait appel aux autorités politiques (président de la République, présidents des assemblées, Premier ministre, ministres) et aux plus hautes autorités juridictionnelles, contribue également à leur donner un caractère administratif ».

La plupart des autorités administratives indépendantes en France font généralement partie intégrante de l’État et ne sont pas des établissements publics dotés de la personnalité morale. En conséquence elles n'ont le plus souvent pas de patrimoine, ne peuvent agir en justice, ni conclure un contrat.

Toutefois, la loi peut leur donner certains éléments de la personnalité comme le pouvoir de recruter ses agents ou une autonomie financière qui résulte du fait que les dispositions de la loi du 10 août 1922 relative à l'organisation du contrôle des dépenses engagées ne lui sont pas applicables[5]. Le critère de la personnalité morale fait donc l'objet d'un débat: par exemple, l'Autorité des marchés financiers, définie comme autorité publique indépendante par l'article 2 de la loi n°2003-706 du 1er août 2003, est souvent considérée comme une AAI[6], mais possède la personnalité morale.

Indépendante

Bien qu’à l’intérieur de l'État, « l'indépendance de l'autorité implique d'abord l'absence de toute tutelle ou pouvoir hiérarchique à son égard de la part du pouvoir exécutif. Une AAI ne reçoit ni ordre, ni instruction du gouvernement »[7]. Cette indépendance est voulue par l'État pour offrir une crédibilité et une légitimité à ces organismes évoluant dans des domaines sensibles ou soumis à des changements économiques et juridiques importants tels que les processus de déréglementation et d'ouverture à la concurrence. Cette indépendance s'entend sur deux plans :

  1. indépendance vis-à-vis du pouvoir politique. En effet, la tâche de régulation de certains secteurs sensibles ou sujets à des changements économiques ou juridiques n'est pas compatible avec une gestion politique des dossiers.
  2. indépendance vis-à-vis des acteurs ou des entreprises du secteur concerné. Il s'agit ici d'éviter le phénomène de capture du régulateur par certains intérêts afin de maintenir une capacité impartiale d'arbitrage et de régulation. De surcroît, dans le cas de la régulation économique de certains secteurs, la création d'une AAI tient à la nécessité de séparer la fonction de régulateur de la fonction d'actionnaire réunies au sein de l'État dans un secteur que l'on a ouvert à la concurrence, mais où la place dominante reste occupée par une entreprise publique dont l'État détient encore la majorité des parts. C'est le cas par exemple de l'énergie avec les entreprises EDF et GDF-SUEZ. Au regard de cette seconde exigence, la loi française reste néanmoins lacunaire. Mme Marie-Anne Frison-Roche relève ainsi que les lois relatives aux AAI « surabondent en dispositifs pour protéger les autorités administratives indépendantes contre l'intrusion du Gouvernement mais, d'une part, les rapprochent relativement peu du Parlement et, d'autre part, les protègent relativement peu de la mission des entreprises ou groupes de pression concernés par leur action »[7].

Cette indépendance se traduit ensuite :

  1. dans la composition de l'autorité, généralement collégiale. Les membres du collège bénéficient en outre d'un mandat irrévocable. Le Conseil d'État a retenu cette exigence même en l'absence de texte[8].
  2. par une indépendance fonctionnelle, dont le Conseil d'État estime qu'elle tient davantage à l'adéquation des moyens de chaque autorité à ses missions qu'à l'attribution de ressources propres[7].

Rapport du Parlement sur les AAI

René Dosière, député apparenté PS, et Christian Vanneste, député UMP, ont été chargés par le Comité d'évaluation et de contrôle de l'Assemblée nationale, présidé par Bernard Accoyer, de rédiger un rapport sur les autorités administratives indépendantes (AAI).

Les autorités administratives indépendantes (AAI) - une quarantaine d’organismes aussi divers que la Cnil ou le CSA - doivent faire l’objet de “certains regroupements” et d’une maîtrise de leurs dépenses, préconise un rapport parlementaire publié le 28 octobre 2010.

L’utilité de ces AAI est “désormais démontrée” et il convient de “garantir” leur indépendance en les mettant “sous la protection du Parlement” pour qu’elles deviennent “un outil essentiel de perfectionnement de notre République”, soulignent les auteurs.

Pour autant, il y a “trop d’AAI en France” et il faut “cesser cette course à l’échalote” (une création par an). Ils proposent donc de procéder à des regroupements, comme celui qui a donné naissance en 2003 à l’Autorité des marchés financiers (AMF).

MM. Dosière et Vanneste prônent ainsi de réunir les quatre AAI chargées de la surveillance de la vie politique au sein d’une “Haute autorité de la transparence de la vie politique” dont la compétence s’étendrait au redécoupage électoral.

Déplorant “le manque de transparence” sur les moyens alloués aux AAI, le rapport épingle l’augmentation de leurs effectifs (+16,8% en trois ans) et de leurs crédits consommés (+27,4% en trois ans), des chiffrages “sans doute sous-évalués”.

Les députés mettent l’accent sur “un point noir”, l’immobilier, avec une surface par agent “supérieure de près de 50%” à celle arrêtée pour les administrations. Ils soulignent la cherté des loyers, pointant en particulier la Halde.

Le rapport est à lire sur le site de Christian Vanneste.

Évolutions des AAI

Les regroupements attendus ont eu lieu. "Médiateur de la République", "Défenseur des enfants", "Halde" et "Comité nationale de déontologie de la sécurité" ne forment qu'une AAI : « Défenseur des droits ». Quant à l'"ARCEP", "HADOPI" et "CSA" elles sont regroupées au sein de "Convergence numérique". Si certaines AAI sont en cours de suppression en raison de leur inutilité (Commission nationale d'aménagement commercial...), d'autres sont sur le point de voir le jour (Transparence vie politique...).

Statut

Composition-fonctionnement

  • Leur composition est le plus souvent collégiale, sous l'autorité d'un président élu en leur sein ou nommé, mais elles peuvent être représentées par un individu, comme dans le cas du Défenseur des enfants, du Médiateur de la République, du Médiateur du cinéma ou du Médiateur national de l'énergie[9].
  • Elles bénéficient généralement de relais dans les administrations intéressées ou de délégués à l'échelon déconcentré, comme ceux du Médiateur de la République.
  • Les modalités de leur saisie sont variables : elles peuvent être saisies directement par un particulier (CNIL, médiateur national de l'énergie), par des parlementaires (médiateur de la République) ou après une procédure juridictionnelle préalable (Cada).

Domaines d'intervention

Le législateur les a multipliés, notamment dans les années 1970 et 1980. Elles sont aujourd’hui présentes dans de nombreux domaines, mais interviennent particulièrement dans :

– la régulation économique et financière ;
– l’information et la communication ;
– la défense des droits des administrés contre la « mal administration ».

Liste des Autorités administratives indépendantes françaises

Liste des Autorités administratives indépendantes françaises[10]
Agence d'évaluation de la recherche et de l'enseignement supérieur AERES
Agence française de lutte contre le dopage AFLD
Autorité de la concurrence
Autorité de contrôle des assurances et des mutuelles ACAM
Autorité de contrôle des nuisances sonores aéroportuaires ACNUSA
Autorité des marchés financiers AMF
Autorité de régulation des communications électroniques et des postes ARCEP
Autorité de régulation des mesures techniques ARMT
Autorité de sûreté nucléaire ASN
Bureau central de tarification BCT
Comité consultatif national d’éthique pour les sciences de la vie et de la santé CCNE
Comité des établissements de crédit et des entreprises d’investissement CECEI
Commission d’accès aux documents administratifs CADA
Commission bancaire CB
Commission centrale permanente compétente en matière de bénéfices agricoles
Commission consultative du secret de la défense nationale CCSDN
Commission des infractions fiscales CIF
Commission nationale d’aménagement commercial CNAC
Commission nationale des comptes de campagne et financements politiques CNCCFP
Commission nationale consultative des droits de l’homme CNCDH
Commission nationale de contrôle de la campagne électorale relative à l’élection du Président de la République
Commission nationale de contrôle des interceptions de sécurité CNCIS
Commission nationale du débat public CNDP
Commission nationale de déontologie de la sécurité CNDS
Commission nationale de l’informatique et des libertés CNIL
Commission paritaire des publications et agences de presse CPPAP
Commission des participations et des transferts CPT
Commission de régulation de l’énergie CRE
Commission de la sécurité des consommateurs CSC
Commission des sondages
Commission pour la transparence financière de la vie politique
Conseil supérieur de l’Agence France-Presse
Conseil supérieur de l’audiovisuel : voir convergence numérique CSA
Conseil des ventes volontaires de meubles aux enchères publiques CVV
Contrôleur général des lieux de privation de liberté CGLPL
Convergence numérique : ex ARCEP, ex CSA, EX HADOPI
Défenseur des droits : ex-médiateur de la République, ex-défenseur des enfants, ex-HALDE, ex-CNDS comité national de déontologie de la sécurité
Défenseur des enfants :voir défenseur des droits
Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l’égalité : voir défenseur des droits
Haute autorité de santé HAS
Haut conseil du commissariat aux comptes H3C
Médiateur du cinéma
Médiateur national de l’énergie MNE
Médiateur de la République : voir défenseur des droits

Autorité publique indépendante

Une autorité publique indépendante est une autorité administrative indépendante (AAI) dotée de la personnalité juridique lui accordant le droit d'ester en justice, de contracter, de disposer d'un budget propre, de déroger à l'obligation d'emploi de fonctionnaires et de recourir à des personnels de droit privé etc.

Liste des API actuellement en place 
Liste des AAI ayant un temps été dotées de la personnalité morale 
Liste des API en cours de création 

Notes et références

  1. Développement des agences de régulation : entre résignation et renouvellement de l'intervention publique, Débat&Co, septembre 2010
  2. Conseil d’État, Les autorités administratives indépendantes, Rapport public 2001.
  3. « Le Conseil constitutionnel a rappelé sa jurisprudence constante qui veut que l'article 21 ne fait pas obstacle à ce que le législateur confie un pouvoir réglementaire à une autorité autre que le Premier ministre, « à la condition que cette habilitation ne concerne que des mesures de portée limitée tant par leur champ d'application que par leur contenu », condition qu'il a estimé remplie en l'espèce. », Cahiers du Conseil constitutionnel n° 2, deuxième semestre 1996. Voir aussi la Décision n° 96-378 DC du 23 juillet 1996
  4. Rapport n° 404 (2005-2006) de M. Patrice Gélard, tome 1, fait au nom de l'Office parlementaire d'évaluation de la législation.
  5. l'Autorité des marchés financiers et l'Autorité de contrôle des assurances et des mutuelles disposent toutes deux d'une autonomie financière qui repose sur une contribution forfaitaire prélevée sur les chiffres d'affaires des entreprises du secteur régulé
  6. Cf. la liste des autorités administratives indépendantes de Légifrance, au 18 décembre 2006
  7. a, b et c Rapport de l'Office parlementaire d'évaluation de la législation sur les autorités administratives indépendantes, par M. Patrice Gélard, sénateur, tome 1
  8. Le Conseil d'État a ainsi jugé que le gouvernement ne pouvait légalement mettre fin avant terme au fonctionnement du président d'une AAI en raison de son accession à la limite d'âge dans son corps d'origine ; arrêt Ordonneau du 7 juillet 1989. Néanmoins, cette exigence est parfois remise en cause. Ainsi, la loi du 7 décembre 2006 a-t-elle introduit une possibilité de révocation d’un membre du collège de la Commission de régulation de l'énergie (CRE), par décret en conseil des ministres pris sur proposition du collège, ou sur proposition du président d’une des commissions parlementaires compétentes en matière d’énergie. Cette disposition revient partiellement sur le principe d’irrévocabilité des membres de la CRE établit par la loi du 10 février 2000
  9. Le Médiateur national de l'énergie a été institué par la loi du 7 décembre 2006
  10. http://www.lagazettedescommunes.com/telechargements/Rapport-AAI-tome-I-_rapport-et-annexes.pdf
  11. AFLD - Agence française de lutte contre le dopage
  12. Détail d'un code
  13. Bienvenue sur le site AMF
  14. Détail d'un article de code
  15. Haute Autorité de Santé- Page d'accueil - Accueil
  16. détail d'un article de code
  17. Hadopi : Haute Autorité pour la diffusion des œuvres et la protection des droits sur internet
  18. Détail d'un article de code
  19. Détail d'un article de texte
  20. Autorité de régulation des activités ferroviaires (ARAF) - Ministère du Développement durable
  21. Le site du Haut Conseil du Commissariat aux Comptes
  22. détail d'un article de code
  23. Le médiateur national de l'énergie-Accueil
  24. Détail d'un article de texte
  25. Détail d'un article de code
  26. Détail d'un article de code
  27. Détail d'un article de texte
  28. N° 2827 annexe 0 - Rapport sur le projet de loi, modifié par le Sénat, d'orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure (n°2780)

Pour en savoir

Bibliographie indicative

Liens externes


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