Arrêt Breisacher

Statut pénal du président de la République française

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En droit français, le statut pénal du président de la République désigne le statut de la responsabilité pénale du président de la République française, en ce qui concerne les infractions qu'il pourrait commettre dans l'exercice de ses fonctions, mais également antérieurement à ses fonctions ou hors de celles-ci.

Sommaire

La justification d'un statut dérogatoire au droit commun

Il a toujours été constant que le président de la République ou le chef de l'exécutif français bénéficie d'une situation dérogatoire.

En effet, le président de la République a toujours été le garant de la continuité de l'État. S'il fait l'objet d'une instruction pénale, cette continuité serait remise en cause.

De plus, offrir aux juridictions pénales la possibilité de condamner le président de la République en exercice devant les juridictions pénales offrirait la possibilité pour celles-ci de s'immiscer dans l'exercice du pouvoir politique, ce qui est interdit par la Loi du 16-24 août 1790, laquelle spécifie en son article 13 : "Art. 13 : Les fonctions judiciaires sont distinctes et demeureront toujours séparées des fonctions administratives. Les juges ne pourront, à peine de forfaiture, troubler, de quelque manière que ce soit, les opérations des corps administratifs, ni citer devant eux les administrateurs pour raison de leurs fonctions."

Cet article 13 trouve sa limite dans les cas de corruption de fonctionnaire, condamnés par le droit pénal en son article 432-11 : les juges devront-ils s'interdire de poursuivre un fonctionnaire qui a reçu une somme d'argent d'un particulier pour accomplir un acte administratif, sous prétexte que ce fonctionnaire était en fonction lors de sa forfaiture ? Le cas semble improbable, et infirme donc l'application absolue de cet article 13 de la loi du 16-24 août 1790.

Histoire constitutionnelle et politique

IIe République

La IIe République, en ce qu'elle est principalement inspirée par la Constitution des États-Unis de 1787, établit une responsabilité politique et pénale du président de la République. La Constitution du 4 novembre 1848 dispose ainsi, à son article 68 :

« Le président de la République, les ministres, les agents et dépositaires de l'autorité publique, sont responsables, chacun en ce qui le concerne, de tous les actes du gouvernement et de l'administration.
- Toute mesure par laquelle le président de la République dissout l'Assemblée nationale, la proroge ou met obstacle à l'exercice de son mandat, est un crime de haute trahison. »

— Constitution de 1848

La formation de la Haute Cour de justice et la procédure devant elle font l'objet des articles 91 à 100 de la Constitution. Notamment, l'article 100 dispose explicitement que :

« Le président de la République n'est justiciable que de la Haute Cour de justice.
- Il ne peut, à l'exception du cas prévu par l'article 68, être poursuivi que sur l'accusation portée par l'Assemblée nationale, et pour crimes et délits qui seront déterminés par la loi. »

— Constitution du 4 novembre 1848

On peut donc observer d'une part, que la Constitution de la IIe République est claire et compréhensible, ce qui n'est pas nécessairement le cas dans la Ve République.

  • Le crime de haute trahison est juridiquement défini : c'est, au vu de la lettre et de l'esprit de la Constitution, un coup d'État (ayant nécessairement échoué) qui est ici sanctionné.
  • La procédure applicable est définie : la Haute cour est saisie pour les « crimes d'État », sans appel ni recours en cassation, sur la requête de l'Assemblée Nationale.

Cependant, l'esprit de cette Constitution est différent de celui que l'on a pu retrouver par la suite : établissant un équilibre des pouvoirs, il est possible pour le législateur d'effectuer, à l'instar de ce qui se passe aux États-Unis, une procédure d'impeachment, c'est-à-dire une responsabilité pénale pour les actes et les faits commis dans l'exercice du mandat de président.

Toutefois, cette procédure-là n'aura pas pu être appliquée, Louis-Napoléon Bonaparte ayant réussi un coup d'État le 2 décembre 1851.

IIIe République

La IIIe République, le président de la République a un statut pénal particulier. La loi constitutionnelle du 25 février 1875 relative à l'organisation des pouvoirs publics dispose, à son article 6 :

« Le président de la République n'est responsable que dans le cas de haute trahison. »

— Loi constitutionnelle du 25 février 1875

Il est complété par l'article 9 de la loi du 24 février 1875 relative à l'organisation du Sénat.

« Le Sénat peut être constitué en Cour de justice pour juger soit le président de la République, soit les ministres, et pour connaître des attentats commis contre la sûreté de l'Etat. »

— Loi constitutionnelle du 25 février 1875

On constate que cette constitution du Sénat en « Haute Cour » n'est que supplétive. On peut donc y déroger, et c'est ce qui sera fait lors du procès du maréchal Pétain. En effet, ce procès est le seul exemple de l'application réelle du statut pénal du chef de l'État.

Le procès de Pétain

C'est sur le fondement des lois constitutionnelles de la IIIe République que Philippe Pétain fut traduit devant la Haute Cour de Justice à partir du 23 juillet 1945. Pétain est alors accusé d'atteinte à la sûreté de l'État et, bien sûr, de haute trahison.

Celle-ci était présidée par Paul Mongibeaux, premier président de la Cour de cassation, assisté de Donat-Guigue, président de la chambre criminelle de la Cour de cassation, et de Picard, premier président de la Cour d'appel de Paris. 24 jurés parlementaires étaient présents, composés essentiellement de députés n'ayant pas voté les pleins pouvoirs au maréchal Pétain, ou s'étant abstenus. On remarque donc que ce n'est pas l'option du Sénat constitué en Cour de Justice qui a été retenue.

Mornet était le procureur général : président honoraire de la Cour de cassation, il était le seul des magistrats présents à ne pas avoir prêté serment à Pétain.

Pétain n'a pas été jugé selon le droit commun, bien que la composition de cette Haute Cour soit similaire à celle d'une Cour d'assises « spéciale ». Le nombre de jurés y est renforcé, mais c'est surtout la qualité de ces jurés qui prime, puisque ce sont des parlementaires, résistants, qui jugent Pétain. En l'espèce, on peut douter du caractère nécessaire d'une Haute Cour de Justice, eu égard à la gravité manifeste des faits qui lui ont été reprochés : une Cour d'assises de droit commun aurait suffi. De plus, c'était en quelque sorte donner à Pétain la qualité de président de la République.

Pétain y fut condamné à mort, mais le général de Gaulle commua cette peine en prison à perpétuité. Il mourut le 23 juillet 1951, à l'Île d'Yeu[1].

IVe République

Le constituant de 1946 pris donc, à la suite de ce tragique évènement, l'initiative de préciser directement dans la Constitution française le statut pénal du président de la République. Ainsi, l'article 42 de la Constitution de la IVe République dispose :

« Le président de la République n'est responsable que dans le cas de haute trahison.
Il peut être mis en accusation par l'Assemblée nationale et renvoyé devant la Haute Cour de justice dans les conditions prévues à l'article 57 ci-dessous »

— Constitution de 1946

L'article 57 disposant, à son deuxième alinéa :

« L'Assemblée nationale statue au scrutin secret et à la majorité absolue des membres la composant, à l'exception de ceux qui seraient appelés à participer à la poursuite, à l'instruction et au jugement. »

— Constitution de 1946

Le président de la République est alors justiciable de la même manière que le sont les ministres. Cette similitude ne fut rompue qu'en 1993, avec l'institution de la Cour de justice de la République.

Sous la Ve République : un statut flou

Titre IX - La Haute Cour de justice (Constitution du 4 octobre 1958)

Constitution de la Ve République française

Dans sa rédaction originale, la Constitution de la Vème République portait :

« Article 67


Il est institué une Haute Cour de justice.
Elle est composée de membres élus, en leur sein et en nombre égal, par l'Assemblée nationale et par le Sénat après chaque renouvellement général ou partiel de ces assemblées. Elle élit son président parmi ses membres.
Une loi organique fixe la composition de la Haute Cour, les règles de son fonctionnement ainsi que la procédure applicable devant elle.



Article 68


Le président de la République n'est responsable des actes accomplis dans l'exercice de ses fonctions qu'en cas de haute trahison. Il ne peut être mis en accusation que par les deux assemblées statuant par un vote identique au scrutin public et à la majorité absolue des membres les composant ; il est jugé par la Haute Cour de justice.
 » 
Constitution du 4 octobre 1958

La faiblesse de l'article 68

La clarté de l'article 68 n'est qu'apparente. Guy Carcassonne a ainsi pu démontrer que, selon que l'on considère que l'article 68 forme un ensemble, ou si l'on considère que les deux phrases sont autonomes entre elles, l'interprétation qui en est retenue change complètement.

Si l'on considère que la première phrase et la seconde forment un ensemble, on en déduit logiquement que le président de la République n'est responsable que du crime de haute trahison, que pendant l'exercice de ses fonctions, et que devant la Haute Cour de Justice.

Si l'on considère que la première et la seconde phrase sont au contraire distinctes, le sens est radicalement différent. On conclut que le président n'est responsable que du crime de haute-trahison dans l'exercice de ces fonctions, mais qu'on peut l'accuser de toute infraction commise dans ces fonctions après. De plus, au vu de la seconde phrase, s'il ne peut être mis en accusation que par la Haute Cour de Justice, rien ne dit qu'elle ne peut le mettre en accusation que pour le crime de haute trahison, mais aussi pour d'autres infractions qu'il aurait pu faire.

Cette contradiction pose un grave problème de sécurité juridique, puisque selon l'interprétation qu'on en donne, le statut pénal du président change radicalement. Si un président de la République commet une infraction pendant l'exercice de ces fonctions, on ne pourra pas, dans les faits, le juger, puisqu'aucune juridiction ne pourrait se déclarer compétente.

L'interprétation du juge constitutionnel et judiciaire apparait donc nécessaire.

Décision du Conseil constitutionnel relative à la Cour pénale internationale

Décision du Conseil constitutionnel relative à la Cour pénale internationale redirige ici.

Dans sa décision 98-408 DC du 22 janvier 1999, relative au statut de la Cour Pénale Internationale, le Conseil constitutionnel français a de façon incidente donné son interprétation de l'article 68 :

« Considérant qu'il résulte de l'article 68 de la Constitution que le président de la République, pour les actes accomplis dans l'exercice de ses fonctions et hors le cas de haute trahison, bénéficie d'une immunité ; qu'au surplus, pendant la durée de ses fonctions, sa responsabilité pénale ne peut être mise en cause que devant la Haute Cour de Justice, selon les modalités fixées par le même article ;  » 
Décision n° 98-408 DC du 22 janvier 1999

Le Conseil Constitutionnel a fait une lecture autonome de la deuxième phrase, et a ainsi considéré que l'article 68 ne prévoyait pas d'immunité pénale générale mais un privilège de juridiction au profit du président de la République. Il ne peut alors être jugé que par la Haute Cour de Justice pendant que dure son mandat pour les infractions pénales qu'il aurait commises.

L'arrêt Breisacher de la Cour de cassation

Arrêt Breisacher redirige ici.

La Cour de cassation, dans son arrêt Breisacher[2] rendu par l'Assemblée plénière le 10 octobre 2001, a eu une autre lecture de l'article 68. La Cour limite le privilège de juridiction à la seule haute trahison; la deuxième phrase de l'article 68 ne fait que prolonger la première phrase. Le juge judiciaire est, d'après la Cour de Cassation, compétent pour les actes accomplis par le président en dehors de ses fonctions, et pour les actes antérieurs.

Cela ne signifie pas pour autant que le juge puisse convoquer le président, car comme le rappelle la Cour: "rapproché de l'article 3 et du titre II de la Constitution, l'article 68 doit être interprété en ce sens qu'étant élu directement par le peuple pour assurer, notamment, le fonctionnement régulier des pouvoirs publics ainsi que la continuité de l'État, le président de la République ne peut, pendant la durée de son mandat, être entendu comme témoin assisté, ni être mis en examen, cité ou renvoyé pour une infraction quelconque devant une juridiction pénale de droit commun". La Cour de cassation, juridiction judiciaire, interprète donc en premier lieu la Constitution, ce qui peut poser un problème. Mais en second lieu, l'action publique (et la prescription) est donc suspendue jusqu'à la fin du mandat : une demande de convocation doit être considérée comme irrecevable.

La Cour rejette clairement l'interprétation de l'article 68 du Conseil Constitutionnel, en considérant qu'elle n'est pas tenue en l'espèce par sa décision. L'article 62 de la Constitution précise pourtant que "les décisions du Conseil constitutionnel […] s’imposent aux pouvoirs publics et à toutes les autorités administratives et juridictionnelles", alors que le demandeur considérant que « la décision du Conseil constitutionnel du 22 janvier 1999 qui statuait sur la constitutionnalité de l'article 27 du traité portant statut de la Cour pénale internationale ne dispose d'aucune autorité de chose jugée à l'égard du juge pénal ».

Concrètement, la conclusion des deux Cours serait la même : le président ne peut être convoqué par un juge d'instruction. Mais le fondement diffère : pour le Conseil constitutionnel, ce juge est incompétent, alors pour que la Cour de Cassation, il est bien compétent, même s'il ne peut intervenir à raison de la suspension des poursuites.

La Commission Avril

Commission Avril redirige ici.

La Commission Avril était une commission française de douze sages, présidée par Pierre Avril, qui fut constituée par le décret du 4 juillet 2002[3] et invitée par le président de la République française Jacques Chirac à formuler des propositions sur le statut pénal du chef de l’État, suite aux interrogations sur l'article 68, à la décision Cour pénale internationale du Conseil constitutionnel, et à l'arrêt Breisacher de la Cour de cassation.

Cette commission propose d'instituer une immunité élargie de la fonction présidentielle, qui suspend les poursuites à l'encontre des actes commis antérieurement au mandat et des actes détachables des fonctions ainsi que les mesures d'obligation à comparaitre en qualité de témoin lorsqu'elles sont assorties de la contrainte par la force publique. Cependant immunité ne signifie pas impunité; à l'expiration de son mandat, les poursuites pénales et civiles à l'encontre du chef de l'état pourront être engagées ou continuées avec cette garantie fondamentale que les délais de prescription sont suspendus durant le mandat.

Mais les travaux de la commission Avril et le projet constitutionnel apportent également une innovation : la haute trahison serait supprimée et remplacée par « un manquement à ses devoirs incompatible avec l’exercice de son mandat ». Il s'agit donc d'instaurer une responsabilité de politique inédite en France.

Le divorce

Eu égard à son immunité judiciaire, le président de la République ne peut divorcer, au cours de son mandat, que par consentement mutuel, autrement dit la seule procédure de divorce ne mettant en cause aucune des parties. Son statut redevient celui d'un citoyen lambda dès lors que son mandat s'achève

Le cas d'un divorce d'un président de la République en fonction s'est récemment présenté avec le divorce, le 18 octobre 2007, de Nicolas Sarkozy et de Cécilia Ciganer-Albéniz, par consentement mutuel, comme le statut pénal présidentiel l'implique.

La réforme constitutionnelle du 23 février 2007

Après une première tentative de réforme par le moyen d'une proposition de loi constitutionnelle presentée en conseil des ministres le 2 juillet 2003 [4], le statut du président de la République française a fait l'objet d'une réforme constitutionnelle, approuvée par le Congrès le 19 février 2007. Il remplace ainsi le titre IX de la Constitution de 1958 :

« 
Article unique

Le titre IX de la Constitution est remplacé par les dispositions suivantes :

« TITRE IX
« LA HAUTE COUR

« Art. 67. – Le président de la République n’est pas responsable des actes accomplis en cette qualité, sous réserve des dispositions des articles 53-2 et 68.

« Il ne peut, durant son mandat et devant aucune juridiction ou autorité administrative française, être requis de témoigner non plus que faire l’objet d’une action, d’un acte d’information, d’instruction ou de poursuite. Tout délai de prescription ou de forclusion est suspendu.

« Les instances et procédures auxquelles il est ainsi fait obstacle peuvent être reprises ou engagées contre lui à l’expiration d’un délai d’un mois suivant la cessation des fonctions.

« Art. 68. – Le président de la République ne peut être destitué qu’en cas de manquement à ses devoirs manifestement incompatible avec l’exercice de son mandat. La destitution est prononcée par le Parlement constitué en Haute Cour.

« La proposition de réunion de la Haute Cour adoptée par une des assemblées du Parlement est aussitôt transmise à l’autre qui se prononce dans les quinze jours.

« La Haute Cour est présidée par le président de l’Assemblée nationale. Elle statue dans un délai d’un mois, à bulletins secrets, sur la destitution. Sa décision est d’effet immédiat.

« Les décisions prises en application du présent article le sont à la majorité des deux tiers des membres composant l’assemblée concernée ou la Haute Cour. Toute délégation de vote est interdite. Seuls sont recensés les votes favorables à la proposition de réunion de la Haute Cour ou à la destitution.

« Une loi organique fixe les conditions d’application du présent article. » »

Le débat parlementaire

Le projet de loi constitutionnelle original[5] avait été déposé le 3 juillet 2003, en suivant la proposition de la Commission Avril. Cependant, ce projet, déposé par Jacques Chirac, qui dispose de l'initiative en matière constitutionnelle selon l'article 89 de la Constitution de 1958, sur proposition du Premier ministre. Le projet de loi constitutionnelle avait donc vocation à être présenté par le premier ministre Jean-Pierre Raffarin.

Ce projet n'a été mis à l'ordre du jour de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l'administration générale de la république que durant l'année 2006, et a nommé Philippe Houillon comme son rapporteur le 18 octobre[6].

Dans son rapport, Philippe Houillon, président de la Commission des lois, considère, reprenant Guy Carcassonne, que deux lectures de l'article 68 sont possibles, l'une « littérale », l'autre « analytique ». L'interprétation de la Constitution serait donc rendu très difficile par l'existence d'un « compromis dilatoire », « un compromis sur les mots qui masque, sur le fond, des intentions contradictoires, nées en l’espèce de l’histoire. ». La définition de la haute-trahison est également discutée, ainsi que sa nature, pénale, ou politique. La procédure est également critiquée : l'existence d'un ministère public près la Haute-Cour, assuré par le procureur général de la Cour de la cassation française, d'une commission chargée de l'instruction, assurée par 5 magistrats du siège de la Cour de cassation, l'obligation d'une mise en accusation identique par le Sénat comme l'Assemblée Nationale, confèrent, selon Philippe Houillon, « indéniablement à la procédure suivie devant la Haute Cour de justice un caractère juridictionnel qui entretient le flou de la frontière entre responsabilité pénale et responsabilité politique du chef de l’État ». Il devient donc nécessaire de réformer ce statut et de mettre fin à cette « ambiguïté », qui est contraire à un « impératif de responsabilité ».

Pour M. Houillon, il est nécessaire de protéger la fonction présidentielle, afin de respecter le principe de séparation des pouvoirs et la continuité de l'État. La responsabilité du président de la République ne pourrait être engagée « pour tous les actes qu’il accomplit pour remplir les devoirs de sa charge, qualifiés parfois d’actes non détachables de ses fonctions ». Cette responsabilité doit être sanctionnée par une destitution, non plus pour un crime de haute-trahison, connoté historiquement, mais pour un « manquement à ses devoirs manifestement incompatible avec l’exercice de son mandat », reprenant la formule de la Commission Avril.

L'évolution de la protection du président de la République

La nature de la responsabilité du président de la République : politique, ou pénale ?

L'article 68 de la constitution spécifie : " Le président de la République ne peut être destitué qu'en cas de manquement à ses devoirs manifestement incompatible avec l'exercice de son mandat."

L'exercice du mandat du président de la République est avant toute chose un problème constitutionnel, puisque c'est la constitution qui définit l'étendue de l'action du président dans le paysage institutionnel français. Donc, pour le président, manquer à ses devoirs, cela revient d'abord à manquer à la constitution, autrement dit enfreindre un des articles qu'il a par ailleurs mission de protéger (art 5 de la constitution). La responsabilité du président de la République est donc purement politique, et ne peut donc être couverte ou dénoncée que politiquement.

Notes et références

  1. Dans une maison privée de Port-Joinville où il avait été transféré le 29 juin 1951
  2. Cass. Ass. plèn., 10 octobre 2001, Breisacher, Bulletin criminel 2001 n° 206 p. 660, Revue trimestrielle de droit civil, janvier-mars 2002, n° 1, p. 169-172, note Nicolas Molfessis. On le nomme ainsi Breisacher du nom du demandeur, Louis Breisacher, militant associatif, qui demandait que Jacques Chirac puisse être entendue par les juges d'instruction dans l'affaire de l'imprimerie de la ville de Paris
  3. Décret portant création d'une commission chargée de mener une réflexion sur le statut pénal du président de la République
  4. Proposition de loi constitutionnelle tendant à modifier l'article 68 de la Constitution, adoptée le 19 juin 2001 par la XIe législature de l'Assemblée nationale française, mais restée sans suite à défaut d'une adoption par le Sénat.
  5. Projet de loi constitutionnelle du 3 juillet 2003
  6. Rapport fait au nom de la Commission des lois sur le projet de loi constitutionnelle, portant modification du titre IX de la Constitution du 20 décembre 2006

Voir aussi

Articles connexes

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